生育政策调整的信号，让整个社会对是否放开二胎充满了遐想。

　　先是国家卫计委官方网站在其“服务百姓健康行动”实施计划称，要提高群众满意度，完善生育政策，适时出台调整方案。而在此前后卫计委官员回应“生育政策”话题时，也并未明确否认“单独生二胎”的传言。

　　此前曾有接近计生系统的人士透露“十二五”期间可能会重启“单独生二胎政策”，但这一消息一直未得到来自官方的证实。而在生育政策背后，是长久以来对于中国生育水平和人口结构对中国经济社会发展的争论，支持尽快放开的人士认为中国已经到了必须全面放开生育政策的时间点，而反对者则认为，中国生育政策与老龄化等社会问题并无直接关系，盲目放开还会带来生育反弹。

　　中国人口红利的消失，老龄化的到来，失独家庭的悲剧，到底什么是让对于生育政策的讨论走到台前的动因？而生育政策改变的背后，还有哪些利益博弈？

　　争议生育政策放开

　　生育率是目前生育政策讨论的关键词。第六次人口普查被认为揭示了过往生育率被低估的事实。

　　第六次人口普查信息显示，截至2010年11月1日，中国大陆总人口为13.4亿人。而有学者由此推测中国生育率不是人口主管部门坚称多年的1.8，而是显著更低，甚至低于1.5。

　　推断依据是，“十一五”人口规划把2010年人口总规模定位13.60亿，这是在2005年总人口13.08亿的基础上，按照1.8左右的生育率推算出来的，而“六普”数据比当初规划整整少了2000万。

　　目前，国际普遍认为生育率为2.1才会达到生育更替水平，而目前中国已经处在低生育的情景之中。如果按照1.5的生育率推算，下一代人将比上一代人少30%。

　　生育率被低估事实的曝光使得对生育政策的讨论迅速进入公众的视野。不仅如此，中国老龄化的问题也使得人们开始反思生育政策。

　　根据全国老龄工作委员会办公室在北京发布的第一部老龄事业发展蓝皮书——《中国老龄事业发展报告(2013)》，2012年我国老年人口数量达到1.94亿，老龄化水平达到14.3%，预计2013年老年人口数量突破2亿大关，达到2.02亿，老龄化水平达到14.8%。与此同时，老年抚养比从2012年的20.66%上升到2013年的21.58%。

　　“这让(对生育政策的讨论)像水里的皮球按不住。”清华大学教授王丰对本报记者说，“不讨论生育政策，养老怎么办？”

　　卫计委官员近期回应老龄化的问题称，我国老龄化问题与计划生育政策有一定的关系，但这绝非主要原因，是人类社会的一个普遍现象。

　　“无论如何，计划生育加速了人口老龄化的进程。”上海社科院研究员梁中堂接收本报记者采访时如是表示。

　　多位支持放开生育政策的学者认为，计划生育使得中国大多数城镇家庭只有一个孩子，因此中国除了比其它国家和地区更快地面临老龄化问题以外，还面临着家庭的脆弱。

　　接受本报采访的 “笛尔的妈妈”的独生女孩在公派美国读博期间遭遇车祸，使其成为失独者中的一员。

　　据“笛尔的妈妈”介绍，“失独者”大多生于上世纪四五十年代，在八十年代首批执行独生子女政策，人到中老年等待享受天伦之乐之时遭遇不幸。

　　而与养老这个单一的社会福利问题相比，学者们认为，一个更为重要的现实是，对于中国的经济发展而言，老龄化已经为中国埋下了隐患。

　　“但劳动生产率的提高来自于创新。”长期关注人口问题的研究者梁建章如是表示，“低生育率将影响一个国家和新区的创新活力。”

　　生育政策放开存风险？

　　反对生育政策放开的学者认为，要实施普遍的二胎政策，目前条件还不成熟，冒的风险较大。

　　事实上，现在也并不能把现行的计划生育政策与“一胎化”完全划等号。目前，在政策层面对生育第二个孩子是有条件的申请，而且城乡有别。

　　根据现行政策，城镇居民中，除了夫妻双方皆为少数民族或第一个子女有非遗传性残疾等特殊情况以外，随着河南省在2011年底修改《河南省人口与计划生育条例》，全国31个省区已经全部放开双独家庭生二胎的政策。

　　“双独家庭”是指夫妻双方皆为独生子女的家庭。随着上世纪80年代计划生育政策的实施，双方皆为独生子女的家庭数量增加。

　　而事实上，针对开放二胎所带来的风险，此前有试验以“特殊地区生育政策”或者“试点生育政策”的形式存在。

　　比如山西省临汾市翼城县，在1985年开始实行“晚婚晚育加间隔”的有条件的二孩试点生育政策。这一政策允许当地农村居民在晚婚晚育和延长一、二孩生育间隔的基础上普遍可以生育两个孩子。

　　梁中堂是这一试点的主导者。在1979年递交给全国第二次人口科学讨论会的论文及大会发言中，梁中堂提了实行“一胎化”政策可能产生的后果及认为解决中国人口问题的最好办法。在提交的论文中，梁中堂也提出了“晚婚晚育延长间隔”的“折中”方案。

　　对于为什么选择翼城做试点，梁中堂表示相对于农村，城市里面政策要求更严。而从实际生活状况来看，城市的经济条件允许一个家庭只生一个孩子；而农村家庭需要比较多的劳动力，要求农村一胎化比城市更困难。

　　“农村实施计划生育工作更困难，才允许我们去试验，如果工作很顺利，也不让我们做了。”梁中堂说。

　　目前，这一试点被认为是证明放开二胎可行性最为有利的证据。因为从试点以来，翼城的出生率与其周边地区相比，并没有增加。

　　但有质疑者认为，这是因为翼城的试点是在生育政策较为宽松的农村开展，并且有生育间隔的限制。如果试点放在城市，城镇居民违法生育二胎将面临的处罚更为严厉。

　　一位曾经违反计划生育生下第二个孩子的母亲回忆，在1990年女儿出生的时候，他们缴纳了5000块罚款，同时夫妻两人都被“开除党籍，留党察看”，“没被开除公职是因为找了关系”。

　　多位接受本报采访的学者认为，如果在当前的社会经济条件下，即使在城市开放二胎政策，也只会引起短时间内的“补偿生育”，低生育率的现状仍无法改变。

　　以江苏为例，中国社会科学院人口与劳动经济研究所通过江苏群众生育意愿和生育行为调查发现，妇女的生育意愿和现有子女在数量上存在差距。

　　在2010 年调查的已婚、已生育且符合二孩生育政策的5295 名妇女中，尽管有49.8% 希望要两个孩子，但她们当中已有两个孩子的只占27.3%，显示了二孩的生育意愿与二孩生育行为之间的差距。

　　社会抚养费疑云

　　在包括“笛尔的妈妈”在内的许多人看来，计划生育政策之所以无法放开，主要是目前针对“超生”家庭征收的社会抚养费。

　　由于现行的《社会抚养费征收管理办法》中，对于社会抚养费的征收标准仅给出“以当地城镇居民年人均可支配收入和农村居民年人均收入为计征基本标准”的规定，最终征收数额则是要“根据当事人的实际收入水平和不符合法律、法规规定生育子女的情节来确定”。

　　但一直以来，社会抚养费到底收支状况如何一直是一笔糊涂账。

　　9月4日，国家卫生计生委对北京、山东、广东和上海等地的14位律师要求公开社会抚养费收支和审计情况的信函作出回应，称社会抚养费不属于中央财政收入，也不属于卫生计生部门收入；社会抚养费的收入没有对应的支出科目，也不允许与计划生育支出挂钩，更不是一一对应关系。

　　在此之前，浙江律师吴有水于7月11日分别向全国31个省市区计生委、财政厅寄出信函，申请公开去年社会抚养费收支及审计情况。根据吴有水所收到的17个省份的回复，社会抚养费征收总计逾156亿元。其中征收最多的是江西超过33亿元，其次为四川超过24亿元，征收最少的宁夏约为1253万元。

　　以江西省为例，2012年江西社会抚养费征收达33.86亿，占全省县级财政总收入的2.1%。

　　本报记者分别询问了上海、河南、四川三地抚养费的征收标准情况。三地针对城镇户均实行较严格的二胎政策，每人征收生育前一年当地年平均收入的3倍。

　　以上海为例，2012年上海人均可支配收入为40188元，意味着今年持有上海城镇户口家庭生育二胎的成本超过24万元。而对于农村人口，各地政策宽松不一。

　　根据《上海市人口与计划生育条例》，夫妻双方一方为本市农业户口且有一方为独生子女的属于二胎可生育范围。而在河南以及四川的“单独”家庭则按当地前一年人年均收入的3倍征收。

　　梁建章在接受本报采访时表示，这种“折中惩罚性地收取罚款”并不合理，“小孩小的时候可能占用社会资源，但是长大以后会返还给社会，最终是一个平衡的过程，所以收社会抚养费很难说得过去。现在征收社会抚养费是既不愿意公开数目，又不说明标准依据，也是不合逻辑的。”

　　作为限制二胎生育的收费政策，社会抚养费由于存在收支不明，有些地区甚至将社会抚养费作为当地政府的敛财工具等情况，一直为人诟病。但在吴有水看来二胎政策放开与否与社会抚养费关联不大。“社会抚养费减少，受影响是县级计生部门和乡镇，而且乡镇和县级计生部门工作人员对国家政策决策起不了多少作用，”吴有水说。

　　根据杭州市师范大学人口研究所所长王涤等在2009年对江苏、浙江、上海等地县、乡基层计生干部的调研，发现各地超过70%的基层计划生育干部明确表示“现行的生育政策需要放宽”，超过60%的计生干部认为，“马上就开始调整最为合适”。

　　而安徽省安庆市某乡镇计生工作人员则在接受本报记者采访时表示，社会抚养费和当地计生工作人员的工资并不挂钩，因此二胎是否放开对其影响不大。

　　“社会抚养费不是一个大的问题，我认为主要是决策者观念的问题。”梁建章说。

　　清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥曾在一次关于人口发展的研讨会上表示，目前人口政策调整陷入僵局是由于受制于部门短期利益，应将人口政策从部门决策改为社会决策。

　　吴有水也认同这一观点，他认为计生部门的一票否决制实际上绑架了公安、教育等部门，“小孩如果不交社会抚养费，就上不了户口、入不了学。”

　　而在今年国务院机构调整中，计生委与卫生部合并，成立卫计委，这被部分人口学家认为这将是人口政策调整的信号。

　　华东师范大学人口研究所所长丁金宏曾在今年两会期间接受本报采访时表示，多年来为了将人口数量控制在符合我国经济社会发展的水平，计生部门的功劳是第一位的。但在综合生育率已低于均衡值的情况下，它已完成了历史使命，“该收缩时就得收缩”。

　　但在今年早些时候公布的上海居住证打分政策的相关文件中，对外来人口是否可以享受绝大部分户籍人口福利待遇打分制度中，计划生育仍扮演着“一票否决”的角色。

　　梁中堂认为，计划生育是计划经济的产物，而在现在的市场经济环境下，政府已经不应该再干预生育行为，“尤其是社会抚养费的征收，还会造成社会的摩擦”。

　　事实上，目前已经有学者指出，像上海这样的大城市，由于政策生育水平已经远高于意愿生育率，也高于实际生育率，现在生育政策的实质和效果应该从一种限制生育的政策导向，过渡到鼓励生育的政策导向。

　　根据北京人口发展研究中心的调查，目前经济、养老等政策因素已经不是大多数家庭选择生育第二个孩子的原因。

　　而与此同时，生育孩子的成本(尤其是照料、住房、医疗、教育等成本)和机会成本(为养育子女所耗费的时间或者放弃工作的成本)在不断提高。

　　而尽管其他国家已经多有通过经济手段鼓励生育的政策，但是绝大多数实施效果并不好。所以，事实上，即便放开生育政策，如何能够鼓励生育，也将成为中国面临的又一难题。