中国经济周刊2013年35期封面

　　上海自贸区：中国新一轮改革开放的起点

　　《中国经济周刊》 记者  郭芳  王红茹 | 北京报道

　　上海浦东，从杭州湾北岸洋山港临港新城出发，一路北上，直至长江南岸外高桥港区码头，4处海关特殊监管区域，大约28.78平方公里的土地，即将挂牌成为中国大陆首个自由贸易试验区(简称“自贸区”)。

　　“目前国务院已经批准成立，全国人大也已授权进行法律调整，挂牌后就可以运作。从批复意见来看，应该是在10月1日开始施行。”国务院发展研究中心党组成员、办公厅主任隆国强告诉《中国经济周刊》。

　　有消息称，上海自贸区将于9月27日正式挂牌成立，届时，上海市副市长艾宝俊将出任自贸区管理委员会主任。

　　7月3日，国务院正式批准设立“中国(上海)自由贸易试验区”，这是中国启动新一轮改革开放的标志性试点。消息一出，自贸区概念股连续数个彪悍涨停。

　　但与股市的大热相反，上海市官方的表现审慎、低调，至少在目前，具体的方案仍未公布，相关配套细则仍在研究。

　　28.78平方公里的试验田

　　国务院划定的上海自贸区，包括洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区、外高桥保税区、外高桥保税物流园区等4个海关特殊监管区域，面积为28.78平方公里。资料显示，目前，这一区域贸易成交额超过1万亿元以上，上海港已连续两年蝉联集装箱吞吐量全球第一。

　　据悉，上海最初希望争取将整个浦东新区都纳入自贸区范围内。“但这样一来，区域太大，管理的难度就会加大。最后决定先小面积进行试验，等经验成熟之后再推开。”中国国际经济交流中心教授王晓红向《中国经济周刊》介绍说。

　　根据媒体的公开报道，上海的申报方案涉及投资、贸易、金融、行政法制等多项改革试点，拟通过两三年的试验，推进服务业的扩大开放和投资管理体制的改革，加快探索资本项目可兑换和金融服务业的全面开放，以及综合实现一系列创新改革目标。

　　在贸易领域，上海自贸区将实施“一线逐步彻底放开、二线安全高效管住、区内货物自由流动”的创新监管服务新模式。“凡是进入这20多平方公里区域的货物都是零关税，出了这个区域要实行出口退税，但进入国内消费，要重新征税。”对外经贸大学WTO研究院院长张汉林向《中国经济周刊》表示，这将使贸易更加自由和便利。

　　在扩大投资领域，探索负面清单管理模式成为亮点。 “在这里，工商注册登记更加便利，对外国投资者实行负面清单管理，就是‘非禁即入，凡是法律法规没有禁止的，都列为开放’。负面清单式的开放方式，是一种准入前的国民待遇尝试。”

　　金融领域的开放则成为试点中最受关注的焦点。申报的方案明确表示，在区域内实现金融市场利率市场化，金融机构资产方价格实行市场化定价；在风险可控的前提下，在区域内对人民币资本项目可兑换进行先行先试；允许符合条件的外资金融机构设立外资银行；离岸金融业务亦被列为金融领域开放的重要部分。

　　商务部国际贸易经济合作研究院副院长邢厚媛接受《中国经济周刊》采访时表示，这种创新不只是让渡税收的优惠，而是率先开放、探索在这个特殊的区域内实行新的管理模式。

　　“究竟是要政策优惠还是要改革？改革究竟要改哪里？” 张汉林说，这是关键。

　　张汉林认为，试验区真正的“本事”是靠自身的改革，而非政策的优惠。但他同时也担心，到最后，上海自贸区会不会也只是沦为政策优惠的受益者。“例如，当年浦东新区在刚设立的时候，也立志要改革创新，但发展到现在，它的管理体制同样的臃肿，看不见所谓便捷的管理和服务，看到的还是官僚。”

　　据上海市市长杨雄透露，3月初，国务院总理李克强在上海外高桥保税区调研时，一再问他，上海是不是要改革？他回答，上海没要政策，上海要改革。杨雄的态度很坚决。“上海希望通过自贸区建设，在体制机制上有新的突破。”

　　当然，这也是7月3日国务院会议上总理的明确要求。

　　“试验本身是一个探索的过程。在这个综合试验过程中，有些东西并不是在一开始就有定论。”邢厚媛说，目前只是批准建立，给出了一个方向性的框架，“在这个大框架里，需要做的文章太多，各方面的制度要在不断推进中完善。”

　　李克强力排众议

　　上海关于设立自贸区的探索，历时已久。

　　2010年11月，《中国经济周刊》对此曾进行过相关报道：早在2009年，中国生产力促进中心协会起草了一篇题为《关于中国在浦东建立自由贸易区设想》的文章，报给了时任总理温家宝。温家宝非常关心，亲自批示将“自由贸易区”改为“自由贸易园区”，并请国家发改委等有关部门联合组织、调研。次年11月，国家发改委、国务院发展研究中心等部门对上海浦东新区建设自由贸易园区进行实地调研。

　　“那个时候，专家们呼吁，在综合保税区的基础上逐步建立更加便利的自由贸易区。” 北京大学教授、中国区域经济研究中心主任杨开忠对《中国经济周刊》说。

　　当时，上海方面的相关负责人也较为乐观地告诉《中国经济周刊》，中央来上海调研，说明上海有机会进一步获得实质性的“先行先试政策”。

　　但在那之后，再未有获得“实质性进展”的进一步消息，直至2013年3月新一届政府上任。

　　3月末，李克强总理在上海外高桥保税区调研时明确表示，支持上海积极探索，在现有综合保税区基础上，研究如何试点先行，建立一个自贸区，进一步扩大开放，推动完善开放型经济体制。

　　李克强认为，中国走到了这一步，就该选择一个新的开放试点。而上海完全有条件、有基础试验这件事。

　　此后，上海推进建立自贸区的步伐明显加快。不过，这个过程并不是一帆风顺。

　　在媒体的公开报道中，上海的自贸区计划曾招致多部门反对。在方案征求意见阶段，多部门亦提出了许多不同意见。李克强最后力排众议，终使自贸区方案获批。在《中国经济周刊》的采访中，多位受访者证实了这种说法。

　　“的确，在这个过程中，有不同声音。主要是大家对中国未来的经济形势、整个国家未来面临的挑战、产生经济危机的潜在风险，以及这个国家目前的专业监管能力等等的判断并不一致。但是，什么都等万事俱备也不太可能。” 杨开忠认为，从长远来看，中国确实应该更加开放。

　　在杨开忠看来，新一届政府的经济政策主要内容应有三点：一是市场化改革；二是打造中国经济的升级版；三是促进中国的崛起，提高中国在东亚经济和世界经济中的地位和作用。

　　杨开忠认为，开辟自由贸易区，对中国经济的发展意义重大。

　　提高开放层次和水平，

　　与国际接轨

　　地方和部委之间的争论焦点在哪里？

　　“金融开放、负面清单式的外资管理、给予准入前国民待遇等等这些问题都很敏感。”根据邢厚媛的分析，一方面，我们国内的相关行业能不能经受得住冲击，这是主管部门必须要考虑的风险问题。另一方面，这种开放式的给予外资更多自由和便利的新管理模式也在考验政府的管理能力。“基于风险的考虑产生争议，是正常的。”

　　国家发改委学术委员会秘书长张燕生认为，在这些敏感问题上，上下应该要取得共识。所有的中央部委实际上承担的是国家改革开放的重任，地方与部委之间既有矛盾，又有共同的责任，一些部门的反对有其合理性。“他们反对的不是开放的尺度问题，而是，上海究竟有没有想明白要做什么。是沿着1978年以来35年的老路走一小步，还是探索新35年高标准改革、高标准开放和高标准发展的新模式而向前迈出一大步？”他相信是后者。

　　邢厚媛说：“从全局的角度，我们确实需要一块试验田，探索通过改革和开放给我们新的经济增长带来活力的路径。”

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