安徽“新土改”：土地流转分步走

　　学者认为，“集体土地入市”要让农民和村集体真正受益，防止政策被地方架空，必须要在相关制度上进行更缜密的设计，关键是让市场来决定价格，防止人为操控和暗箱操作

　　本刊记者/闵杰(发自安徽凤阳)

　　11月30日下午，在安徽省凤阳县小岗村新扩建的“大包干纪念馆”新馆，严金昌和严立华等11位年过七旬的老人站成一排，接受媒体记者的轮番拍照，时间一长，老人们的姿态和表情开始略显僵硬和局促，旁边则有人感叹，“他们已经是活化石了”。

　　这11位老人都是当年“冒死”进行“大包干”的亲历者，1978年，他们以一份按满红手印的生死契约拉开了中国农村改革的序幕。

　　时隔35年，安徽再度成为农村改革的焦点。11月12日，中共十八届三中全会闭幕当天，安徽省便对外发布了《关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》(以下简称《意见》)，提出“允许集体建设用地通过出让、租赁、作价出资、转让、出租等方式依法进行流转，用于工业、商业、旅游和农民住宅小区建设”以及“建立宅基地退出补偿激励机制”。

　　这被公众认为打响了“新土改第一枪”。安徽省国土厅调控监测处处长黄发儒告诉《中国新闻周刊》，关于集体建设用地“流转”的表述符合三中全会公报的精神，至于“宅基地退出补偿”如何搞，“还在谋划和探索中”。

　　《中国新闻周刊》采访发现，公众、学界以及来自相关部委的研究机构均对新土改“高度关注”，建设用地的流转甚至被外界解读为“宅基地可以进行买卖”，这给基层的官员带来压力，大部分被列入改革范围的县区对具体改革内容避而不谈。安徽的新土改究竟将如何进行，这项改革将给中国农村带来什么样变化？

　　小岗村土地再改革

　　“集体建设用地的‘流转’方面，小岗村暂时还没有尝试的计划，因为相关配套的政策和办法还没有出台，在土地问题上还是很敏感。”小岗村党委副书记余谦告诉《中国新闻周刊》。

　　小岗村位于安徽省凤阳县东南28公里的方向，新修的高等级柏油马路显示了这里与周边村庄的不同。

　　沿着进村的“改革大道”两边，是看上去科技感十足的智能温室大棚，还有大片齐整的农田作为农业部现代农业示范基地。

　　进入村内，这里俨然是个现代化小镇。以“改革大道”与“友谊大道”的丁字路口为中心，周边分布着“小岗村旅游集散中心”“村两委”办公楼、村里的大戏台，一切看上去都是崭新的。

　　村里的商业街今年刚刚翻新落成，一律采用“马头墙”的徽派建筑风格，格局上全部是“前店后宅”模式：沿街为门面房，再往里是农民的院落和自住楼房。

　　与外界热议的建设用地流转不同，这里近年来最大的变化是当年通过“大包干”分出去的土地，又纷纷通过“土地流转”的方式集中了起来。

　　严小保的“红手印农家菜馆”开在离牌楼不远的位置，他的父亲严立华是当年按下手印的18位“大包干带头人”之一。

　　“早就不种地了，家里原有的十几亩土地在2000年前就已经流转出去了。”严小保说，他原本在宁波打工，前段时间回来和妻子开了这家农家饭馆。

　　当年的流转情形对于34岁的严小保来说已印象模糊，只记得在当时算村里比较早的，“当时签了20年合同，每亩流转价格只有500多元，这几年流转的价格都已经900多元了”。

　　像严小保家这样将土地流转出去、彻底告别种地的农民不在少数。余谦告诉《中国新闻周刊》，目前，整个小岗村土地流转面积已经达到8400亩，占全村可耕地面积的58%。其中光村里的小岗村创新发展有限公司一家，便接收了村民流转来的4300亩土地，公司按每亩每年700斤原粮兑现给农户。

　　“承包地过去只有三个权利，是占有、使用、收益，这次三中全会精神明确了流转、抵押、担保，赋予了承包地六个权益，权能完善了。”在凤阳县参加会议的农业部农村经济研究中心主任宋洪远告诉《中国新闻周刊》，土地流转的一个重要前提是要进行“确权登记”。

　　“小岗村的承包地确权已经全部完成，土地流转过程中，我们坚持土地的农用性质不改变，流转的土地作为发展现代农业的需要。”余谦说，另一个焦点问题是，在土地流转前后要保证农民利益不受损失，并且略有增长。

　　为了规范土地流转，凤阳县2008年就建立了农村土地流转交易中心。从凤阳县国土局抽调到交易中心工作的汪庆忠告诉《中国新闻周刊》，现在全县的大宗土地流转都必须到这个中心进行申报并在中心监督下完成交易。

　　“我们受理申请后，要对每一宗土地的位置、面积、质量、双方意愿等进行认定，由双方签订规范合同，最后再颁发‘流转经营权证’。”汪庆忠表示，截至今年，凤阳全县已经有27.3万亩土地实施了流转，存在的主要问题仍然是流转后耕地缺乏保护和土地农业用途被改变的问题。

　　“据农业部调查，土地流转后，真正种粮的企业10%都不到”，11月30日，在凤阳参加“第十三届全国村长论坛”的国务院发展研究中心副主任韩俊称，当前承包地流转中最大的弊端仍然是流转后的“非农化”和“非粮化”。他还透露，农业部正在就此制定相关工商企业进入农业的准入和监管政策。

　　官员避谈建设用地“流转”

　　凤阳本地人王家耀目前是邻淮关镇琉璃岗村的流转大户，已经先后两次将村里90%以上的土地流转过来，面积接近3000亩。他告诉《中国新闻周刊》，他一直关注政府有关“土地流转”的改革消息，最关切两个问题：一是对于像他这样的从事现代农业产业经营的流转大户，政府是否会在融资、担保等方面有进一步的优惠政策，二是集体建设用地是否能放开流转。

　　“集体建设用地如果可以流转了，我打算流转一些过来，用于建设仓库和厂房，现在大型机械都只能存放在老乡家里，收获的作物也只能分散存放在农户家。”王家耀说，但目前村里的集体建设用地还不能流转。

　　王家耀面临的难题也是当前中国农业和农村发展面临的普遍难题，而要破解这些难题在政策层面仍存在掣肘。安徽省财政厅农村综合改革处处长胡德林对媒体表示，安徽此次出台的《意见》正是针对当前新情况、新问题来设计的，试图为下一轮农村改革在政策层面开辟一条通道。

　　正如35年前小岗村的“大包干”曾引来非议一样，此次《意见》中提出的“允许集体建设用地用于工业、商业、旅游”，“建立统一的城乡土地交易市场”等诸多创新性内容同样引发了社会各界的热议、争论，甚至是质疑。

　　安徽省国土厅调控监测处处长黄发儒在接受《中国新闻周刊》采访时也反复强调，《意见》的内容和十八届三中全会的精神是完全一致的，没有什么更多可解释的。

　　与官方的回避态度不同，有媒体报道称，在“允许集体建设用地用于工业、商业、旅游”方面，小岗村早有尝试，包括已经利用农村建设用地建起了大包干纪念馆、沈浩纪念馆和商业街，涉足商业和旅游产业。

　　“这些场馆，包括小岗村大酒店，都不是集体建设用地流转的方式，而是通过传统的‘土地征收’方式转为了国有建设土地，再进行相关建设。”余谦告诉《中国新闻周刊》，这与外界流传的建设用地流转不同。

　　“我们并不像江浙地区，村集体有很多土地。”余谦对《中国新闻周刊》表示，“小岗村是大包干的发源地，土地分配的比较干净和彻底，基本都承包到了每家每户。”目前小岗村除了道路、公用设施、山场外，村集体基本没有集体建设用地。

　　而对于小岗村目前正在申报和筹建的农副产品深加工产业园区项目，是否有可能在新政策出台后，尝试新的“集体建设用地上市流转”的方式，余谦谨慎地说，“要看具体的情况而定，相关配套政策和办法还没有出台呢”。

　　同样被安徽列为20个试点县区之一的安徽省怀远县和临泉县，两地的国土局相关工作人员均避谈集体建设用地方面内容。

　　临泉县国土局土地利用股的一位负责人告诉《中国新闻周刊》，安徽省的此次《意见》确实是一个比较大的突破，但由于过去集体土地不能流转和用途管制的传统观念根深蒂固，如何开展试点，“还要好好研究”。

　　根据中国现行的土地管理法，对集体建设用地的用途和流转均有严格限制，只有四种情况可以使用农村集体土地：一是农民的宅基地，二是农村公共设施的用地，三是农村兴办的村办企业或者联营企业，四是根据担保法，使用农村集体用地抵押权实现的时候可以允许。

　　而在现实中，集体建设用地存在大量“灰色地带”，如乡镇政府和村级组织擅自占用农用地，建设“标准厂房”和配套设施后向社会出租，村级组织与外来投资者合作经营的名义占用农用地，提供建设用地；违法利用农用地开发、销售“小产权房”等。

　　“农村集体土地入市的意见被认为是此次三中全会精神的最大突破。”韩俊告诉《中国新闻周刊》，目前农村集体建设用地主要包括公益性建设用地、经营性建设用地和农民宅基地三类，而三中全会明确的是，“只有在符合规划和用途管制的前提下，可以将经营性建设用地入市。”

　　有专家曾估算，实现“同地同权”后，全国农村建设用地可能形成一个巨大的市场。不过，还有不少业内人士担心，倘若集体土地畅通无阻入市，很容易对“土地财政”形成冲击，这时候，不排除一些地方为了维持自己高位运行的土地存量的价格，限制集体建设用地入市。

　　在韩俊看来，“集体土地入市”要让农民和村集体真正受益，防止政策被地方架空，必须要在相关制度上进行更缜密的设计，“关键是要发育一个健全的市场，让市场来决定价格，不能人为操控和暗箱操作。”

　　宅基地流转依然是禁区

　　安徽此次《意见》中引发最大争议之处在于“建立宅基地退出补偿激励机制”，一度被外界解读为宅基地可以“买卖”了。

　　胡德林则对媒体澄清，这一条并非外界所说的“买卖”“入市”，而是为那些在其他村镇生活、工作的村民就近调换宅基地提供方便，另外，也可以给自愿放弃宅基地的进城农民部分经济补偿。

　　事实上，安徽的这项规定并非空穴来风。据《中国新闻周刊》了解，宅基地制度改革试点已经被列入了国土部2013年将要开展的重要工作之一，国土部已经开始考虑逐步放开宅基地使用权流转，但流转的前提是必须确保宅基地“一户一宅”。

　　根据国土部的数据，1997年到2007年的十年间，中国农村人口减少了13%，而村庄用地却增长了约4%，呈人减宅增的逆向发展趋势，人均用地高达229平方米。由于管理不严格在加上继承的原因，虽然规定宅基地“一户一宅”，但一户多宅的现象并不少见。

　　在经济发达地区特别是城乡结合部，农村宅基地通过房屋买卖、出租、抵押变相流转已是普遍现象，形成了自发的隐形市场。

　　按照现行的土地管理制度，农村宅基地使用权禁止流转。但实际上，包括安徽、江苏、浙江等地已经开始探讨建立宅基地退出和补偿机制，用经济手段引导和规范闲置宅基地流转。

　　而各地在现有法律和制度框架内，通过宅基地集约利用从而盘活农村集体建设用地的主要办法就是推进宅基地退出、引导农民集中居住，通过小村并大村、农村新社区、城边村并入城镇等模式来推进。

　　小岗村也同样在推进石马新村和严岗新村两个农民新居的建设，进行宅基地的综合管理。“原先全村宅基地占地1700亩左右，通过两个农民新居建设安置了600多户，只占用土地300亩左右，可以节约1300亩左右的土地进行复垦。”余谦告诉《中国新闻周刊》，目前全村的承包地确权已全部完成，集体建设用地的确权也已经完成，但只到“村集体”这一级，并没有细化到每家每户的宅基地确权。

　　对于农村宅基地，三中全会的《决定》同样比较“谨慎”：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”

　　“十八届三中全会的精神，没有讲农村的宅基地可以入市、出让、租赁和入股，只讲了农民的住房财产权可以抵押、担保和转让。”韩俊表示，三中全会精神在“宅基地”问题上，只提出要改革完善农村宅基地的制度，保障农民宅基地用益物权，没有讲农村宅基地现在马上就可以入市和交易。

　　在学者看来，宅基地买卖依然是被严格禁止的。“宅基地流转交易为什么不好做呢？因为房子是盖在集体土地上，地权是集体的，房权是农民的，这是分离的。如果农民把房子卖给别人了，但村集体要收回土地，这就麻烦了。”宋洪远告诉《中国新闻周刊》，目前情况下，只能先确保“宅基地用益物权”，“只有物权化了，宅基地上的房子才能抵押、担保和转让，实现财产收益。” ★