新领导层改革战略蕴含的八对关系
新领导层改革战略蕴含的八对关系
作者： 储建国
核心提示：
研究和梳理总书记关于改革的战略思想，对于找准问题关键，顺利推进改革意义重大。本文中笔者试图从八个方面对习近平改革战略思想加以阐述
所谓改革战略，就是实现改革目标的全局性方案。党和国家新领导层的改革战略集中体现在十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)当中，另外也散见于中央领导尤其是习近平的各种讲话当中。与以前相比，新领导层的改革战略的确具有自己的特色，这里试图从如下八种关系来加以阐述。
远与近
“2020年全面建成小康社会”、“两个一百年”、“中国梦”，由近及远
人无远虑，必有近忧。一个国家如同一个人，每天都要解决当前的问题，但如果没有远期目标的引导，解决当前的问题时就没有那么强的信心，容易为艰难险阻所压倒。因此，形成改革战略之前，必须明确远期目标是什么。习近平当选中共中央总书记后，便以“中国梦”来破题。2012年11月末，新一届中央政治局常委参观《复兴之路》展览，习近平首次就中国梦展开阐述。他说：“何为中国梦？我以为实现中华民族的伟大复兴就是中华民族近代最伟大的中国梦。”我们这一代共产党人要“继续坚定不移地朝着中华民族伟大复兴的这样一个历史目标奋勇前进”。2013年3月17日，习近平在十二届全国人大一次会议闭幕会上发表重要讲话，号召全体代表继续为实现中华民族伟大复兴的中国梦而努力奋斗。
在提出“中国梦”这一宏伟构想后，习近平便阐发了较近期的阶段性目标，那就是两个一百年的提法：中国共产党成立一百年时，实现全面建成小康社会的目标；中华人民共和国成立一百年时，实现建成富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家的目标。在确定改革战略时，要兼顾远近目标，但主要按近期目标来确定，正如习近平在关于《决定》的说明(以下简称“说明”)中讲到的，改革方案的“时间设计到2020年，按这个时间段提出改革任务”。因此，我们比较清晰看到的新领导层改革战略就是实现2020年全面建成小康社会目标的全局性方案。这个方案有些做法短期内看来要付出代价，但有利于长期目标的实现。
显与隐
争议较大但不得不实行的战略是以隐含的或不言而喻的方式让人去领会
改革战略分显性部分和隐性部分，前者是以官方正式文件表达出来的部分，后者是以非正式语言表达出来或者不表达出来的部分。《决定》是显性战略，它反映的是在当前背景下争议较少、阻力较小的部分，正如习近平在“说明”中所讲的，《决定》“凝聚了全党全社会关于全面深化改革的思想共识”。
那些争议较大但不得不实行的战略则不宜在这个《决定》中出现，而是以隐含的或不言而喻的方式让人去领会。这继承了邓小平“不争论”的思想。譬如说，现代国家的一个普遍特征就是尽可能以隐蔽的方式运用强力。在以推进现代国家治理体系和治理能力为总目标的改革战略中，关于如何运用国家强力的问题有重要举措，但并不明确。近些年来，一些社会矛盾朝着复杂化和激烈化的方向发展，各级党委和政府加大了强力维稳的力度。这个力度今后不会减少，但“维稳”这个词汇越来越少地出现在正式文件中了，《决定》中以“社会治理”予以概括。应该说，这方面多做少说是恰当的。
虚与实
按照寓政于经的思路，由经济改革牵引出政治改革部分有虚有实
任何正式文件的表述，其虚实程度都不会均匀地分布下来，《决定》中所表述的改革战略内容也是如此，有的更虚一些，有的更实一些。习近平是务实的领导人，他在“说明”中强调，“我们中国共产党人干革命、搞建设、抓改革，从来都是为了解决中国的现实问题。可以说，改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中得以深化”。也就是说，改革战略旨在解决现实中的重大问题，而不是“空对空”。他特别强调改革举措要三个不写，也就是“一般性举措不写，重复性举措不写，纯属发展性举措不写”。《决定》中所写出来的那么多措施中，尽管都很实在，但实在的程度是不一样的。
就比较实的内容来说，有两个例子：一是成立国家安全委员会，二是成立全面深化改革领导小组。二者在《决定》中都只有简短的一句话：前者的表述是“设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全”，后者的表述是“中央成立全面深化改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实”。如果就文字的多少区分重要性的话，那么这两个举措在整个决定中是不那么显眼的，但却是非常重要的。简洁的两句话分别成段，相当于整个《决定》的两只眼睛。如果说，《决定》中的改革战略有什么特色，这两个机构的成立是最大的两个特色，它是以正式的制度实现着“改革”与“稳定”两大目标，兑现着加强顶层设计的政治承诺，并给国家治理体系和治理过程带来了重要的变化。因此，可以说，这是整个《决定》中含金量，即实的程度最高的两句文字。
就比较虚的内容来说，主要的例子就是关于“加强社会主义民主政治制度建设”部分，这个部分与经济体制改革部分形成鲜明对比。后者由市场在资源配置中的“决定性作用”这种理论创新引出了很多实实在在的重要改革，而政治体制改革部分理论上没有类似的创造性表述。人大民主是这一部分的重点，有了比以前更具体一些的说法。需要强调的是，这一部分的表述比以往的正式文件更加实在，只是与经济体制改革相比较，相对虚了一点。
如果从比较宽的“政治”含义来理解，这次政治改革的内容是比较多的，一些比较实的内容是放到经济改革部分来讲的，习近平说“经济部分开六条”，而其中的“加快转变政府职能”和“深化财税体制改革”同时也是政治改革的内容。这是寓政于经的思路，并由经济改革牵引政治改革，被牵引出来的部分有虚有实。
快与慢
实事求是地想一想，有的改革需要慢慢来
《决定》显示了新领导层加快改革的决心和迫切心情。但正如习近平所说的“胆子要大，步子要稳”，其快慢关系在经济领域体现在“稳增长、调结构、促改革”的口号中。有些改革对于长期的经济社会发展是非常必要的，但会对当前的经济增长有放缓作用，放缓到什么程度可以接受，有一个度的问题。2013年4月8日，习近平在博鳌与出席论坛的32位中外企业家举行座谈会时说：“2012年中国的经济增长是7.2%，这比前几年有所降低了，这里面降低的因素就有我们主动控制速度，加快转变发展方式这个因素。就是速度再快一点，非不能也，而不为也。”中国正在把推动发展的着力点转到提高质量和效益上来，尤其是五位一体的建设要相对平衡地向前推进。正如习近平所讲的，经济的发展与绿色、环保、可持续之间要找到一个平衡点。五大建设之间要平衡，各自内部也要平衡，有的需要慢一点，有的需要快一点。
就政治与行政体制改革来说，针对那些积累多年的，严重阻碍经济进一步健康发展或影响社会稳定的问题，《决定》要求加快改革。这些改革会触及一些人的利益，遇到的阻力很大。新领导层认为这些问题现在拖不下去了，需要拿出壮士断腕的勇气加以解决。《决定》几大标题中有两个“加快”，一是“加快完善现代市场体系”，二是“加快转变政府职能”。后者是对前者的强化。其总的方向就是沿着市场化的道路继续走下去，将过去还没做完的事加快做完。政府的微观管理、国企的经营范围被大大压缩，与此同时，要求大大增加政府宏观调控和公共服务的能力。
由经济改革牵引的行政改革涉及大范围的利益格局调整，肯定会遇到强大的阻力，因此需要政治上的配套措施，其中属于“加快”性质的有综合反腐体制、全面领导体制、国家安全体制等。这些体制总体上是“自上而下的”，旨在运用强大的中央权威去克服改革的阻力。正如《决定》中所说：“坚决维护中央权威，保证政令畅通，坚定不移实现中央改革决策部署。”至于那些“自下而上的”，旨在长远的政治体制机制改革，则没有表现得那么急。有些改革实践中急不得，这就是习近平所说的“解放思想”与“实事求是”的关系，实事求是地想一想，有的改革需要慢慢来。
收与放
总体的收放战略是用宏观上的收来保证微观上的放
新领导层的改革战略可以用“收放自如”这个概念来形容，但这主要不是“想收就收，想放就放”的意思。因为这次改革的关键目标在于形成比较稳定的现代国家治理体系，这就意味着这一次的某些“放”、某些“收”都具备长期稳定的性质，并且需要有制度化的保障，而不是随着领导者的意愿可以自如地更改。譬如说，在“加快”性质的改革中，政府削减的那些审批权、允许民间进入的经营领域，今后想收回来的难度加大了，尽管理论上仍然是可能的。“收”的部分，譬如说统一的反腐体制和安全体制，也是具有长期稳定性的。
经过多年改革中经验教训的洗礼，新领导层的收放战略表现得更加深思熟虑，似乎跳出了“一放就乱，一乱就收，一收就死，一死就放”的循环。总体的收放战略是用宏观上的收来保证微观上的放，多些年前的改革就在运用这种战略，现在看来是能够取得稳定成效的时候了。
点与面
中央表现出了敢于做系统性决策的勇气和信心，同时强调地方和基层需要有改革的主动性和创造性
新领导层的改革战略更加强调顶层设计，《决定》中说“必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性”。这次拿出来的一揽子改革方案比较充分地体现了这些特征。对于过去的改革，我们也不能夸大其“摸着石头过河”的特征。中国的改革者一直有比较强的顶层设计意识，在早期改革者那里，改革所要针对的主要问题，所要达到的主要目标，所要经过的主要阶段，所要采取的主要方式并非那么模糊。改革者为了减少阻力，有意采取了模糊的说法，与此同时借助基层人民的具体实践把自己内心中的想法表达出来。改革初期，通常的改革模式就是“基层创新+中央支持”，即使中央有了某种设想，也是到基层设立试点，取得成效之后，再扩大试点，成功后再全面推广。由点到面的做法并非改革开放时期的产物，中共在革命时期就尝试过这种做法，新中国成立后搞建设也是如此。改革中期，地方、基层主动地进行了各种改革试验和创新，很多信息汇集到了中央，这就越来越多地需要中央“去粗取精，去伪存真”，进行大量的加工处理，然后拿出统一的意见。还有的改革，地方是无法先行先试的，需要中央自上而下地去推动。改革走到现在，改革中需要“顶层设计”的分量就加重了很多。中央这个时候勇于面对这一点，表现出了敢于做系统性决策的勇气和信心。
十八届三中全会公报指出，要“加强顶层设计和摸着石头过河相结合”，那么，今后的“摸着石头过河”主要表现在什么地方呢？其实摸着石头过河并非糊里糊涂过河，改革总是人运用头脑来推进的，总是有设计的成分，只是这种设计由谁来进行。我们摸着石头过河时，要更多地强调地方和基层需要有改革的主动性和创造性。尤其是基层，可以大胆地创新很多做法，出了问题比较容易收回来。
统与分
通过制度化的方式让地方治理主体的权力边界明确起来
前面几种关系已经涉及到统与分的问题，这里重点讲一下纵向治理关系。中国是一个超大规模的国家，简单的“单一制”或“联邦制”很难描述清楚中央和地方的治理关系。宪法中的总原则是“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，但这只是描述“国家机构职权的划分”。党组织的纵向治理关系则主要遵从党章中的“四个服从”中的后两项原则，那就是“下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会”。
过去，将改革综合部门放到政府序列中，这次《决定》将这种组织放到党内，其设置意图符合党章中的组织原则。在当代中国国家治理体系中，国家机构是受执政党领导的，因此，地方治理主体的主动性和积极性发挥到什么程度，是由执政党决定的，进一步说，是由党中央决定的。这种关系符合笔者曾讲过的“政党造国家，国家造社会”的逻辑。这样的一种政党是“转型性政党”，而不是西方的“交易性政党”，它需要执政党在改革过程中发挥发动机的作用。
也许因为成熟地认识到发展中大国执政党、国家和社会的关系，《决定》要求设立“全面深化改革领导小组”，让执政党中央在改革中的地位进一步清晰地显示出来。不过，在党中央总揽改革大权的情况下，地方的自主性边界位于何处呢？《决定》中关于财税体制改革的“事权划分”可以看出部分的逻辑，“适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。”这里面的“中央事权”、“地方事权”、“中央和地方共同事权”的关系体现出权力纵向划分的逻辑。这是在通过制度化的方式让地方治理主体的权力边界明确起来，让它们知道自己的自主性空间究竟有多大。
内与外
即使像中国这么一个超大规模的国家，其改革的效果也在很大程度上受外部因素的影响
全面深化改革的成功，中华民族的复兴，归根到底取决于我们国家自己的力量，取决于国内的治理。这与很多小国不一样，它们的经济和政治改革常常得看外部大国的眼色。不过，即使像中国这么一个超大规模的国家，其改革的效果也在很大程度上受外部因素的影响。
邓小平之所以将“改革”与“开放”合起来谈，就在于他认识到开放可以带来改革的动力。新领导层特别继承和发展了“以开放促改革”的战略。大力推进上海自由贸易区的建设，试图通过进一步扩大开放，取得成功经验，来推动全面深化改革更加顺利地进行。这是利用外部积极因素来为改革服务。
至于外部消极因素，譬如说因为中国崛起而引起其他国家的担忧，尤其是一些潜在的、传统的国际冲突因素在中国崛起过程中更加活跃起来，给中国的改革带来了某些困难。新领导层似乎有一种化外部消极因素为积极因素的能力，或许说，把外部因素创造性地纳入了改革战略当中。
新领导层认识到如果不以更加积极和坚决的态度维护国家利益，全面深化改革的成果就有可能大打折扣，因此， 以更加积极的姿态维护和扩大国家利益。中国的改革开放越来越需要大量的海外资源，如果这些资源的获得过程得不到安全保障，很可能在未来某一天对中国的经济社会发展带来突然的沉重打击。国内外资源的安全供给对中国改革和发展都是非常重要的，其保障力量和机制是可以重合的，建立统一的国家安全机构有利于对国内外重要资源和其他利益进行统一的保护。《决定》中的这项举措显示新领导层将此视为全面深化改革成功的重要保障。
通过对这些关系的分析，我们可以看到，新领导层通过富有自己特色的改革战略，正在打造出一个新型的现代文明大国的形象。
(作者为武汉大学政治与公共管理学院教授)
