资源城市转型探路

2013年12月24日11:25 财经国家周刊

　　资源城市转型探路

　　文/《财经国家周刊》记者范若虹

　　2013年12月3日，国务院发布了《全国资源型城市可持续发展规划(2013-2020年)》(下称《规划》)，这是中国首次从官方角度界定了中国的资源型城市，并明确了促进可持续发展的总体目标，即：到2020年，基本完成资源枯竭城市转型任务，资源富集地区资源开发与经济社会发展、生态环境保护相协调的格局基本形成。

　　12月13日，《规划》牵头部门、国家发改委东北振兴司司长周建平接受了《财经国家周刊》独家专访并透露，发改委正在会同其他相关部委加紧推出资源型城市准备金制度和试点，并将在2014年出台针对四类城市的分类指导意见。

　　《规划》将资源型城市分为四类，即成长型、成熟型、衰退型和再生型城市，规划出台旨在警醒资源枯竭城市的“矿竭城衰”，更重要的是未雨绸缪，为解决资源型城市共同的“一业独大”，建立可持续发展的长效机制进行政策扶持。

　　中国政府逐步将“资源诅咒”这个发展经济学的命题纳入管理范畴，但最大的障碍就是各种力量的博弈。

　　政策下一步

　　2008年3月至2011年11月，国务院分三批界定了全国69座资源枯竭型城市，每年给予一定比例的中央财政资金支持其转型发展，截至2013年9月底，中央财政累计拨付给资源枯竭型城市的转移支付资金达631亿元。

　　中国科学院地理科学与资源环境研究所研究员张文忠，参与了《规划》方案起草，他告诉《财经国家周刊》记者，上述69个城市中，每个城市每年得到中央财政转移支付约1亿-3亿元。

　　资金缺乏制约着资源城市的转型。周建平表示，目前发改委希望积极推动可持续发展准备金制度的建立。

　　按照初步的政策设计，资源城市可持续发展准备金主要由资源型企业在税前按一定比例提取，专门用于环境恢复与生态补偿、发展接续替代产业、解决企业历史遗留问题和企业关闭后的善后工作等。

　　一位接近政府决策层的人士对《财经国家周刊》透露，准备金制度的建立面临两大障碍：一是面向资源性产品征收准备金，将推高资源产品价格；二是准备金征收后由谁支配？企业和地方政府各执一词。

　　企业认为环境破坏是历史问题，生态补偿、发展接续替代产业不应由当下的企业全部承担，准备金应由企业自己支配，地方政府不应插手；而地方政府则担心，准备金交由企业支配，在城市资源枯竭后企业移出，资源城市的生态改善和产业转型无法落实。

　　“问题核心就是动了一部分人的奶酪，”上述人士说，很多资源类企业都是大型国有企业，协调难度很大。

　　据周建平介绍，发改委正在依据《规划》的内容，抓紧制定针对四类资源型城市的分类指导意见，并有望在2014年出台，分类指导意见将对每类城市的发展方向和约束机制进行细化，并设计评价制度对每类城市进行考核。

　　周建平透露，2014年1月起，发改委、财政部等四部委，将以定量方式每年对衰退型城市的财政资金运用进行评估。

　　摸清家底

　　从2008年开始国家分三批界定的69座资源枯竭型城市，先由各地政府自己申报，再由相关政府部门依据标准筛选。

　　“‘先知先觉’的城市就去申报了，” 原中国矿业联合会副秘书长胡魁说，很多城市还会为获批“资源枯竭型城市”的牌子庆祝一番。因为它不仅能带来中央的财政资金，也可以用来向各部委申请专项资金，甚至可以申请特殊政策用以招商。“地方城市对申请资源枯竭型城市积极性非常高”，胡魁说。

　　官方数据显示，国土资源部从2010年至今，累计向资源枯竭型城市发放矿山环境治理专项资金100亿元；发改委则从2009年至今，向这类城市发放吸纳就业及接续替代产业专项资金21亿元，带动社会各项投资323亿元。

　　2001年8月，时任国务院副总理李岚清视察辽宁，阜新市向李岚清介绍了当地的情况，引起了李岚清对资源枯竭型城市的重视。

　　同年12月14日，国务院召开专题办公会议，将阜新市确定为全国首个资源枯竭型城市转型试点。

　　此次《规划》公布的衰退型城市延续了原国务院界定的资源枯竭型城市，仅将盘锦和孝义转入再生型城市，资源枯竭型城市减少为67个。

　　胡魁对《规划》持肯定态度，过去资源型城市只是一个概念，这次《规划》利用定量和定性分析相结合的办法，首次确定了262个资源型城市在全国的分布，也是首次“摸清”了中国资源城市的“家底”。

　　破除顽疾

　　资源型城市面对“矿竭城衰”无能为力，在发展经济学中将其命名为“资源诅咒”。其含义是指，资源丰富地区的经济发展水平往往低于资源贫乏的地区，还易导致收入差距扩大、腐败和寻租活动盛行等社会问题。

　　中国政府对资源类城市的关注，源于资源枯竭型城市问题的凸显。

　　2002年3月7日，原全国政协常委、中国矿业联合会原会长朱训在全国政协会议上做了题为《要像重视“三农”问题那样重视“四矿”问题》的发言。“四矿”，即指矿业、矿山、矿工、矿城问题，他指出当时有400个矿山面临闭坑威胁，并将直接影响300万矿工和近1000余万家属的生活。

　　2002年，全国政协经济委员会和人口资源环境委员会，组成“四矿”问题专题调研组，调研其对国家经济安全和社会稳定带来的负面影响。

　　本世纪初，一些资源型城市相继出现群体性事件，例如辽宁杨家杖子矿2.27群体事件、抚顺工人堵铁路，白银工人堵国道事件等。

　　2003年7月，全国人大常委会原副委员长、民革中央原主席何鲁丽，带领民革中央调研组进行了矿业可持续发展的考察，随后将调研报告递送中央参政议政。

　　胡魁参与了上述两个调研组。他对记者回忆，当时这两份调研报告都引起了中央高层的重视。

　　2003年12月，国务院决定成立振兴东北地区等老工业基地领导小组，由于东北三省的资源枯竭城市占有很大比例，有关资源城市的政策调研就此在政府层面正式展开。

　　2010年10月，国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组决定编制《规划》，《规划》被列入国务院批准的《“十二五”期间报国务院审批的专项规划整体预案》，希望有效遏制资源枯竭型城市的问题，并将所有资源型城市统筹规划，实现可持续发展。

　　但破除“资源诅咒”并非易事。

　　至今，资源枯竭城市历史遗留问题依然严重，转型发展内生动力不强。

　　目前尚有近7000万平方米棚户区需要改造，约14万公顷沉陷区需要治理，失业矿工人数达60多万，城市低保人数超过180万。

　　中国资源型城市的开发始于计划经济时期，开发形式粗放，计划经济时期开发企业的利润和折旧资金大部分上缴中央财政，对地方经济发展带来的收益有限，历史欠账日益积累。

　　张文忠表示，此次《规划》的目的是从根本上破解资源型城市的体制性、机制性矛盾，并提出了五项可持续发展长效机制，即开发秩序约束机制、产品价格形成机制、资源开发补偿机制、利益分配共享机制、接续替代产业扶持机制。它有助于使市场在资源配置中起决定性作用，提高资源型城市自我发展的“造血”功能。

　　减排不能依赖去产能化干预

　　文/马中普

　　中国钢铁企业面临的形势已发生重大变化。钢铁需求高消费、低增长的趋势已十分明显。

　　这正是市场经济发展到一定阶段必经过程，是中国经济发展到一定水平后的必经阶段。经过过剩经济状态下的市场竞争和企业战略调整，以及相应的政府管理方式的转变，必将推动一个行业乃至整个国家经济治理走向成熟。

　　一定的产能过剩并不都是坏事。它可以激励竞争，平抑和稳定市场价格。特别是中国经济发展阶段进入钢铁高消费低增长时期后，一定的产能过剩会推动钢铁企业进行经营战略调整，转变经营发展方式。

　　实际上，中国钢铁产业已经对变化了的市场做出了切实的调整。目前，除了前期的遗留项目外，今后几年钢铁企业很少有新增铁、钢产能的扩建计划。

　　2013年11月下旬，全国粗钢产量日均209.1万吨。由于市场价格下滑，尽管钢厂面临减产的压力，但实际上2013年全国粗钢日均产量，始终围绕210万吨上下波动，社会库存还出现小幅回落趋势。种种迹象表明，钢铁企业为了稳定市场价格和减少企业亏损风险，合理减少产量，基本实现了产量和产能过剩压力之间的平衡。

　　然而，由于2013年持续的雾霾天气，迫使政府加大了对钢铁企业淘汰落后工作的力度。这里就有两个问题值得商榷。什么是落后产能？淘汰落后产能的方式是什么？

　　在过去，传统概念的企业落后产能是指生产设备落后，产品低级，现如今的企业产能落后的概念，更多的是指向环保、节能和生产设备的落后。

　　环保是执法问题，节能是政府政策支持问题，生产设备落后则是市场竞争问题，这三者不可混淆。

　　如果用行政执法的方式来拆除落后设备，或用市场来代替环保执法，则本末倒置，不仅难以达到目标，还会带来产业的混乱。

　　钢铁产量是由市场需求决定的。在产能过剩、钢铁产量相对稳定的条件下，淘汰落后，对于达标排放的污染物总量和钢铁价格都不会产生太大影响。

　　淘汰落后只应是国家对企业经济调控政策的一部分。同时要依据钢铁企业面临的严峻形势，在这个关键时期，为企业发展战略做好指导，全方位帮助企业转变发展方式，走出困境。

　　十八届三中全会提出的“适应经济全球化新形势，加快培育参与和引领国际经济合作竞争新优势”、“处理好政府和市场的关系”、“推进国家治理体系和治理能力现代化”的相关要求，这是需要落到实处。

　　解决钢铁产能过剩，同解决任何重大社会经济系统工程一样，都需要采取“多管齐下”的综合对策，需要分清哪些是政府职能责任，哪些需要让市场机制解决。

　　此外，化解钢铁产能过剩问题要有点现代经济学思想。有的过剩是由于没有需求而产生的，有的过剩，则是因改革和政策调整滞后，潜在需求无法释放，造成社会资源的浪费。

　　因此，无论政策走向，还是改善宏观经济调控，谋发展都不能离开这个时期的特点。政府要科学决策和改善宏观经济运行的调控，确保经济在合理区间的稳定运行，通过释放潜在内需，化解一部分产能过剩的压力，为企业创造稳定的市场环境。

　　同时，政府可以通过行政审批权力和信贷手段严格控制新建炼铁、炼钢产能，实行产能增长同钢铁需求增长相协调；严格执行《环境保护法》关于污染物排放标准和排放总量的规定。坚决关停和限期治理污染严重的企业；可以通过制定行业节能标准和给予科技补贴和贷款，支持企业改造高能耗的设备，提高行业能源利用水平。

　　企业根据市场需求调控投资和产能控制，让市场决定优胜劣汰。通过资本市场平台建设，为企业创造资产整合和企业重组的市场环境。