主讲人：李郁

　　中西方官员选拔制度的变迁

　　2013年11月24日，在2014年度国家公务员考试的战场上，全国有百万名考生正在进行笔尖上的较量，一起争夺1.9万个职位。

　　公务员考试选拔是一种较好的官员遴选制度。从1993年8月国务院正式签发《国家公务员暂行条例》并于1994年8月实行公务员录用考试制度以来，该制度已经走过整整20个年头了。

　　中国官员考试选拔制度的雏形始于1500年前，中间有所中断，现在又重新实行，可谓千年大轮回，当然是更高一级的轮回。

　　现如今，中国官员也同西方国家官员一样，被称为公务员。中国的公务员与西方国家的公务员有什么不同呢？

　　中国历代官吏选拔制度

　　中国古代官吏选拔的方式有多种，如世袭、纳赀、军功、荐举、遴选、恩荫和科举等。根据其主要特征，大致可划分为三个阶段和三种制度，即先秦的世袭制、秦汉至魏晋南北朝的荐举制和隋唐至明清的科举制。  

　　世袭制，也称世卿世禄制，盛行于夏、商、周时代。原始社会时“天下为公”，首领的遴选以选贤禅让制为主。后来，随着私有制的出现，又逐渐实行“大人世及”的世袭制。

　　荐举制，即荐举贤才、授以官职的制度。举荐的标准主要是德行、才能，而非全靠家世。这种方式冲破了先秦贵族血缘世袭制的藩篱。西汉的察举、征辟制是荐举制成熟的标志。其中，察举是指根据朝廷规定的科目、由中央或地方官员通过考察向中央推荐官吏的选官制度。察举分为诏举和岁举。诏举是指皇帝下诏选取，岁举是指地方长官定期定员向朝廷推荐。征辟是指皇帝和公卿、郡守选拔任用属员的一种制度。东汉后期，选拔官吏中钻营请托、弄虚作假之风盛行，察举、征辟制渐趋败坏。  

　　魏晋时期则实行九品官人法，又称九品中正制，即国家在州、郡设大小中正官，负责按家世门第和道德才能推荐地方士人，供朝廷按品级授官。九品中正制是察举制的发展，它将选官权由地方收归中央，在人才分类上有所创新，选才标准趋于周密。但这也形成门阀统治，士族门阀把持推举权力，导致九品中正制沦为门阀统治的工具。

　　隋统一全国后，隋文帝于开皇七年(公元587年)废九品中正制，设秀才科取士。隋炀帝时又设进士科，创立了公开考试、择优选才的科举制度。科举制成形于唐代、发展完备于宋代、强化于明代、衰落于清代，先后绵延1300多年。

　　到了明清，科举制的内容和形式日益空泛、僵化，逐渐引发废除与保留科举制的论争。特别是1840年以后，中国国事糜烂，许多人将这种局面归咎于科举制，就连慈禧太后都下懿旨批评科举制“流弊日深”。1905年9月2日，袁世凯、张之洞等大臣递呈《请废科举折》。朝廷准奏，科举遂废止。

　　在此后的百年里，对于科举制的废止，赞成的意见为主流，但反对的评价也不少。直到现代，还有学者认为中国实行1300年的科举考试渐渐地成了一个塑造文化人格和教化民众的政治过程，使民众形成一致的价值取向和政治团结意识，在一定程度上保证了社会的安定，“废除并不可取”。有一个事实必须正视，那就是废除科举制后，新的官员选拔制度并未跟着建立。结果，官员的选拔变得更加混乱不堪。中国现代历史学者钱穆对此论述道：“民国以来，政府用人便全无标准，人事奔竞，派系倾轧，结党营私，偏枯偏荣，种种病象，指不胜屈。”

　　遍及西方的公务员制度

　　西方公务员制度的产生是随着资本主义政党制度和选举制度的形成和发展而产生的。   

　　17世纪，英国资产阶级革命以贵族和资产阶级的相互妥协而结束，官吏制度仍旧保留封建恩赐的旧习，政府中的大部分官员仍然由国王任命、向国王负责。同时，官吏制度还存在“政党分肥”(西方国家执政党领袖把政府官职作为酬劳分配给在竞选中出过力的本党党员和个人亲信的任用制度)的问题。两种制度并存，给政府带来一系列问题和恶劣的影响。

　　19世纪中叶，英国开始进行政府人事制度改革。1870年，英国以法律的形式确立通过考试录用官员的办法。英国成为世界上第一个确立公务员制度的国家。

　　1883年，美国颁布《彭德尔顿法》，规定通过竞争性考试选拔公职人员。凡是经过考试被录用的人员，不得因政治原因而被免职，彻底废除了此前的“个人徇私制”和“政党分肥制”。

　　法国在1945年设立文官管理局，专门研究文官制度及有关教育制度的改革。1946年，法国颁布统一的《公务员法》，建立现代公务员制度。

　　日本于1947年颁布《国家公务员法》，照搬了美国的许多做法，比如把文官分为政务官和事务官两种，对事务官实行公开考试、择优录取。

　　总之，在1950年前后，西方大多数国家陆续实行了公务员制度。

　　自有特色的新中国干部选拔制度

　　新中国成立初期，干部任免形成了“以委任制为主并适当采取考任、选举等形式”的格局，党和国家的主要领导人需要经过选举，但候选人则由委任的方式产生，对大部分干部的录用、选拔、任免并没有明确的法律规定。

　　1982年，劳动人事部制定《吸收录用干部问题的若干规定》，提出“坚持考试”的录用原则。此后，中央相继出台了一系列政策，规定选拔任用的一些基本原则，比如民意测验、民主推荐、群众投票、集体讨论、党委决定等。后来，国务院颁布《国家公务员暂行条例》和一系列配套的单项法规、规章和实施细则，逐步形成了“凡进必考”的干部录用规则。2005年，《公务员法》公布，以法律的形式总结了干部人事制度多年探索的成果。

　　当今中西方公务员之差别

　　尽管现如今中国和西方很多国家对官员都称为公务员，但他们之间的差别不小。

　　首先是分类不同。西方国家的公务员通常分为政务和业务两大类。政务类公务员通常是指通过选举或任命产生的与相应政党共进退的政府组成人员以及其他政治性较强的职位的行政人员。业务类公务员通常是指通过考试任职、在政治上保持中立、无重大过错即在政府中长期任职并受一般公务员法规调整的公职人员。

　　中国国家公务员没有政务和业务的划分。如果对其进行细分，可分为各级人民政府组成人员的公务员和一般公务员。各级人民政府组成人员根据《组织法》由各级国家权力机关选举或通过决定产生，其任期与相应政府每届的任期相同。一般公务员通过考任、调任、委托等方式产生，其任职不受政府换届的影响。一般公务员通过法定程序也可转任政府组成人员。

　　其次是政治要求不同。西方国家规定公务员不得参与党派活动，不得参与党派竞选，不得以党派偏见影响决策。而中国的国家公务员不仅可以参加政党活动，而且应积极参与国家政治生活，坚持党的基本路线，在公务活动中贯彻执行党的路线、方针、政策。

　　再次是选拔标准不同。西方国家公务员制度在用人制度上规定，主要选择那些具有有关技术的通才或专才。中国公务员制度则秉持德才兼备标准，并且要求备选人才要把正确的政治立场和方向放在首位。

　　最后是服务宗旨不同。西方国家公务员实际上是政府的雇员，可以要求工会为自身利益问题与政府谈判。中国的公务员必须坚持为人民服务的宗旨，密切联系群众，努力为人民服务。

　　尽管中西方的公务员制度有较大差异，但两者之间均有相互借鉴的可能，这也为两者进一步改进留有空间。

　　摘自《法律与生活》半月刊2013年12月下半月期