公车改革启动倒计时

　　2014年，公务用车体制将迎来一场全面改革。其范围不仅涵盖中央党政机关、也将延展至地方党政机关，不仅是党政机关，还会带来事业单位和国企的公车改革的酝酿。

　　据悉，目前，中央国家机关公车改革方案已完成初稿，对地方党政机关公车改革的指导意见也已有雏形。今年推出党政机关公车制度改革方案已成定局，在此之后，事业单位公车改革、国有企业公车改革、公车配备管理政策等方案，亦会加速制定。

　　始于1994年的公车改革，在磕磕碰碰、步履蹒跚中，已摸索了20年。时至今日，推进公车改革的外部环境不同以往。中央“八项规定”和《党政机关厉行节约反对浪费条例》的出台，让公车改革峰回路转，势在必行。

　　针对公务用车改革的背景、趋势、意义及难题，《财经国家周刊》记者日前对国家发改委、国家机关事务管理局等知情人士进行了采访，并赴武汉、昆明、温州等多地，就地方公务车改革的多种模式的实践，进行了实地调查。

　　在调查中，我们了解到，此次公车改革在“顶层设计”之下的再出发，选择从吃财政饭的党政机关做起，从中央国家机关起步，会形成“自上而下”的破题态势。这种整体统筹设计和推进次序，会化解此类改革地方分散推进带来的种种尴尬。

　　开弓没有回头箭。公车改革触动了一块“难啃”的骨头，意义并不止于厉行节约、反对浪费。同时，这一“鸿篇巨著”式的手笔，其市场化、社会化的改革取向，能否同时赢得民众和体制内各级党政干部的认同与理解，特别是地方党政机关车改是否会因各地情况的纷繁复杂而“一地鸡毛”，这考验着各级政府的智慧、勇气和定力。

　　车改从中央国家机关破冰

　　国家机关事务管理局人士向《财经国家周刊》记者透露，公务用车改革即将从中央国家机关破冰，自上而下带动全国各地党政机关及国有企事业单位的公车改革进入实质阶段

　　文/《财经国家周刊》记者 庞清辉 聂智洋

　　“公车终于改革了！”

　　2014年春节刚过，多年致力于推动公车改革、兼具公务员和学者双重身份的湖北省统计局副局长叶青感叹良久。此前和《财经国家周刊》记者交流时，叶青曾表示“我这辈子能够看到实现公车改革，就足矣”。

　　让叶青如此激动的原因，来自2013年11月中共中央、国务院印发的《党政机关厉行节约反对浪费条例》(以下简称《条例》)。《条例》第五章明确提出公车改革的方向：“坚持社会化、市场化方向，改革公务用车制度”，并提出取消一般公务用车、普通公务出行实行社会化提供、适度发放公务交通补贴等改革方向。

　　“中央国家机关的公车改革将会整体启动。”《财经国家周刊》记者从国家机关事务管理局权威人士处获悉，全国公车改革将在2014年二季度进入实质阶段。

　　从根本上解决“车轮上的铺张”这一难题，这次中央动真格的了。

　　自上而下的路径设计

　　“中央部门的公车改革方案已完成了初稿，2014年将适时推出。”《财经国家周刊》记者从国家机关事务管理局权威人士处获悉，此方案由国家发改委牵头，国家机关事务管理局(以下简称“国管局”)、中共中央直属机关事务管理局、财政部等部门共同研究制定。

　　针对公车制度改革涉及面广、利益调整大、社会关注度高，推进难度较大等问题，此次方案选择了自上而下式的推进路径，在“顶层设计”中，综合考虑了各方面因素，统筹研究了总体方案和改革举措。

　　《财经国家周刊》记者获悉，中央国家机关的公车改革范围将囊括所有党政、人大、政协和司法机关。

　　改革的主要措施是，保留省部级领导干部专车和机要通信、执法执勤等特殊用途的公务用车，取消一般公务用车，今后不再购置和供养一般公务用车。

　　正部级以上领导干部按现行规定配备专车和专职司机。对副部级领导干部考虑两种办法：一是配备专车和专职司机；二是按老人新人划线，现任的按现行办法不变，新任的参加改革。

　　如果副部级领导干部参加改革，也有两种办法可以考虑：一是发放相对较高的公务交通补贴；二是配备公务用车，公务出行、上下班自己驾驶或自行雇用司机。对司局级及以下机关干部发放公务交通补贴，自行解决公务出行问题。为了改革平稳过渡，减少矛盾，考虑对离退休人员发放一定数额的补贴。

　　《财经国家周刊》记者获悉，方案初稿将中央国家机关车补调整幅度分成司局级、处级和科级三档，其数额标准低于杭州、温州等车改城市的补贴标准。目前方案正在各部委征求意见。

　　上述国管局人士表示，初步方案在中央国家机关内部征求意见时获得了支持。

　　改旧立新：“新型公务用车制度”

　　公车消费一直是“三公”经费的大头，被称为是铺张与浪费的一个源头。

　　几年前，叶青看到一份由三家权威部门公布的行政经费的调查报告。该报告说“全国的公车大致是230万辆，开支在1500亿元到2000亿元之间”，“有一部车一年换了40个轮胎，这说明差不多每周换一个轮胎”。

　　叶青告诉《财经国家周刊》记者，公车的问题主要体现在三个方面：购买环节存在超编制、超标准配备使用问题；使用环节“公车私用”现象严重；维修保养环节浪费惊人。“公车私用，一直存在三个‘三分之一’的现象，即办公事占三分之一，领导干部及亲属私用占三分之一，司机私用占三分之一。”

　　事实上，公车改革的试验已有多年历史。中央国家机关部门中，最早实行公车改革的时间可追溯至1994年，至今已有20年历史，地方多个省市也在过去多年进行过此项探索。

　　本轮公车改革的再出发，与《条例》颁发有着直接关系，受到了最高领导层的直接关注。

　　2012年12月中央提出“八项规定”。2013年习近平总书记专门作出批示，要求将公车整治列入贯彻中央八项规定范围，进一步纠风并规范制度。

　　2013年11月推出的《条例》，则明确规定了公车改革的方向：创新公务交通分类提供方式，建立符合国情的新型公务用车制度。

　　十八届三中全会进一步敲响了深化改革的鼓声。这一切都使得公车改革的大气候不同于以往。

　　2013年11月，中纪委“晒”出了2013年以来各地查处违反八项规定的“成绩单”：截至9月30日，各省区市查处违反中央“八项规定”精神的问题共14839起，其中，违反公务用车管理使用有关规定的案件数量为4851件，占比接近1/3，居各类问题之首。

　　记者在调查中亦发现，地方公车改革多由纪委牵头。“公车改革就是在‘八项规定’提出后开始提速的。”国家发改委参与方案讨论的一位人士告诉《财经国家周刊》记者。

　　此外，本轮公车改革是根治“车轮上的铺张”。舆论还把此举与国内汽车产业迅速发展，以及中央扶持自主品牌汽车的战略联系在一起。《条例》规定，公务用车将实行政府集中采购，应选用国产汽车，优先选用新能源汽车。

　　中央部门车改已有的探索

　　《财经国家周刊》记者了解到，早在此次方案制定之前，已经有13个中央国家机关部门进行了改革试点，分别为中央机构编制委员会办公室(以下简称“中编办”)、环境保护部、交通运输部、人力资源和社会保障部(以下简称“人社部”)、中国人民银行、审计署、国务院国有资产监督管理委员会、国家宗教事务局、国家外汇管理局、国家食品药品监督管理总局、国家邮政局、国务院三峡工程建设委员会办公室(以下简称“国务院三峡办”)、全国社保基金理事会。

　　记者在调查中了解到，13个部门虽同属中央国家机关，但改革试点的模式、补贴力度不尽相同。

　　中编办改革时间最早，为1994年。其改革模式也较为特别，即部级干部用车不变，机关一般公务用车经费以司局为单位进行额度包干，起初确定的标准是每人每年1800元，2003年调整为2000元。

　　其公务用车经费由司局统一管理，专款专用，优先保障司局级领导干部用车，既可以乘坐出租车，也可以购买机关车队的有偿服务，如果年终有结余，则按60%的比例奖励司局级干部。机关车队实行有偿服务，收费标准为小轿车每公里1.6元、面包车每公里3.5元。

　　其他12个部门均采取发放公务交通补贴的方式，保留部级领导专车及机要、外事、财务等特殊公务用车，取消一般公务用车，实行社会化、市场化购买出租车和公共交通服务。

　　在补贴标准方面，除全国社保基金理事会各级别干部实行同一标准外，其他部门都按职级设定补贴标准。

　　正司局级干部补贴最高的是国家邮政局，每月2300元；最低为环保部和人社部，每月600元。科级干部补贴最高的是国家外汇管理局和国家宗教事务局，每月600元；最低为环境保护部、审计署、交通运输部，每月300元。

　　多数部门采取将补贴以现金直接发给个人的方式，环境保护部、审计署、国家宗教事务局则是部分现金发给个人，部分统筹使用。国务院三峡办还对离退休干部发放了每月100元-200元不等的补贴。

　　前述国家发改委人士表示，改革试点有效地减少了公车使用成本，但也存在一些问题。

　　他说，比如，虽然都是使用中央财政资金，可各部之间补贴标准差距较大；多数部门只给在职人员发补贴，离退休干部有意见；各部门保留的特殊公务用车范围不一致，有的仍保留一定数量的一般公务用车，供内部使用，这些容易造成部门间和群体间的不公平。

　　他谈到，“上述改革试点的先行部门，都希望中央国家机关尽快统一推进改革，规范改革模式和公务交通补贴标准。”

　　“要推动真正有效的公车改革，就必须从中央层面开始，最高层要下这个决心。”国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯对《财经国家周刊》记者说。

　　这一声音也反映了地方政府的诉求。采访中，多个地方参与车改的人士都对《财经国家周刊》记者表示，公车改革自下而上，很难完成。“没有政策依据，且单兵突进容易成为众矢之的。”云南省昆明市公车改革方案设计者之一季志远说。

　　地方公车改革难度较大

　　相比之下，地方的党政机关的公车改革，确实难度会大一些，遇到的问题会复杂一些。

　　在汪玉凯看来，中央国家机关主要在北京市范围内，社会化、市场化交通服务体系比较完善，改起来相对容易，也适于制定统一的改革措施。但是，中国地域辽阔，各地政府工作所面临的具体环境差别很大。

　　“比如在西藏，如果不让使用越野吉普车作为公务用车，那外出公务可能会有性命之忧。”汪玉凯说。

　　他认为，地方上的公车改革不应以行政级别来简单制定。目前，省级领导的公务配车已有规定，地方各厅局部门一把手要不要配车，还要继续研究。更需重视的是基层的改革方案。

　　“往往是越到基层，交通困难越大。我们去调研时，在地级市和县一级反弹就特别强烈。”汪玉凯说，许多市、县领导反映，如果地级市委书记、市长与县级市委书记、县长不配车，工作将会受到相当大的影响。

　　汪玉凯提出，有些岗位用车多，有些岗位用车少，“按照岗位配车，可能比按照级别配车更符合实际，更有可操作性”。

　　《财经国家周刊》记者在调查中发现，目前全国有22个省市区在局部地区，进行了公车改革探索。正在探索的改革主要在市、县、乡镇一级进行，省直机关没有进行车改。其中，贫困地区的公车改革，动力往往不足，发达地区的改革推进，则相对容易和快一些。

　　“公车改革原来一直寄希望于自下而上的改革试点，地方上各式各样、五花八门的车改模式都尝试过，有的失败了，有的还在艰难地推进。”前述国家发改委人士告诉《财经国家周刊》记者。

　　归纳地方公车改革的主要模式，大致三种：一是完全货币化模式，二是准货币化模式，三是加强管理模式。

　　从多地改革试验的实施情况看，“加强管理模式”还走不出“治理-泛滥-再治理-再泛滥”的怪圈，日常管理难以完全到位。

　　“准货币化模式”则保留了公务车队，没有改变公务用车财政供养、实物供给的实质，在实际运行中效率不高；“完全货币化模式”，通过“花钱买机制”，较为彻底地实现公务用车服务社会化、市场化，实现由“养人养车”向“养事”转变。

　　但记者在调查中发现，尚没有任何一个地区实行百分之百的完全货币化改革模式，大都处于过渡阶段，且由于缺乏成熟模式以及自上而下的推动，多地车改常是因人成事，“人一走茶就凉”。

　　以黑龙江省齐齐哈尔、大庆以及浙江杭州等地的公车改革为例，往往是主要领导调到哪，就带动哪里的公车改革，而此前推动的车改就处于停滞状态。

　　“在地方，使用公车是身份的象征，体制内的人都不愿改，多数领导也在观望，不愿轻易带头。”安徽省政法委一位公务员对《财经国家周刊》记者说。

　　记者了解到，此次除确定中央国家机关公车改革方案外，也会出台对地方公车改革的指导意见，这必将对全国起到引领和示范作用。

　　前述国家发改委人士认为，对地方公车改革，主要是积极推动和引导，采取“中央原则指导，地方分散决策”的办法，中央对改革提出原则性要求，具体的改革模式和措施由地方根据本地实际情况因地制宜，不搞一刀切。

　　据了解，方案初稿体现了科学统筹推进的原则，将出行成本、自然环境和工作需要有机结合起来，科学确定补贴标准。同时，也考虑了保障正常公务出行、完善市场化运营、扩大社会化公共交通供给、特别是注意解决好基层边远地区公务出行问题，确保工作不受影响。

　　这意味着，未来各地公车改革将在总的原则下，不断尝试适合自身的改革方式，这对于探索选择日后的改革路径，意义重大。

　　目前，以推行加强管理模式为主的昆明，与推行货币化模式的温州，在众多地方改革试点中颇具典型性。昆明与温州公车改革试点进程中的实践检验结果，或可为未来更多地区的公车改革之路，提供一些启示。

　　国有企事业单位公车改革会紧随其后

　　2014年1月，五粮液集团拍卖包括董事长座驾在内的343辆公务车，约占五粮液公务车辆总数的60%，其中悍马等豪车备受关注，同时将国有企业公车改革带入人们视野。

　　“国有企业和事业单位，应成为我国车改的重点领域之一。”国家行政学院公共行政教研室主任竹立家对《财经国家周刊》记者表示。

　　据他估计，目前中国国有企业和事业单位的公车保有量高于机关行政单位。如果国企和事业单位全面推行车改，削减公务车，总量将会更多，节约的资金也会更多。

　　竹立家认为，十八届三中全会明确提出国有企业去行政化，建立国有企业职业经理人制度。“现在的国有企业领导有行政级别，参照政府公务用车标准配车，未来国有企业须严格按照最新规定，落实去行政化。”

　　事业单位和国有企业的情况，与地方党政机关公车改革相比，还有其复杂的一面。拿事业单位来说，就分成不同类型。国有企业也有不同类型。从多个实行车改的地方看，大都没有涉及事业单位和国有企业。

　　如何确立既符合中央关于车改的总要求、总精神，又符合事业单位、国有企业特点的分类公车改革方案？权威人士告知，在公车制度改革推出后，就会加快制定事业单位公车改革方案、国有企业公车改革方案。随之，公车配备管理政策的制定也会提上日程。

　　总之，创新公务交通分类提供方式，建立符合国情的新型公务用车制度，会是一个科学周密的系统工程。来源：财经国家周刊

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