联防联控现在还在探索阶段，核心还是利益共享、责任共担，如果没有这个核心，你跟邻居联防联控，凭什么

　　《瞭望东方周刊》记者刘伊曼 | 北京报道

　　2013年下半年，雾霾席卷中国北部、东部、东北部大范围区域，而中央政府屡次强调对于空气质量的刚性约束及纳入官员考核体系。

　　在已公布的28个省份2014年政府工作报告中，有26个省份将空气污染治理列为要务，占比超九成，其中明确提到治理雾霾天气和监测PM2.5的省份达到15个。

　　2014年3月5日，国务院总理李克强在人民大会堂作政府工作报告时说：“雾霾天气范围扩大，环境污染矛盾突出，是大自然向粗放发展方式亮起的红灯。必须加强生态环境保护，下决心用硬措施完成硬任务。出重拳强化污染防治。”  

　　总理前所未有地对治理霾问题宣布了系统的措施和目标：以雾霾频发的特大城市和区域为重点，以细颗粒物(PM2.5)和可吸入颗粒物(PM10)治理为突破口，抓住产业结构、能源效率、尾气排放和扬尘等关键环节，健全政府、企业、公众共同参与新机制，实行区域联防联控，深入实施大气污染防治行动计划。今年要淘汰燃煤小锅炉5万台，推进燃煤电厂脱硫改造1500万千瓦、脱硝改造1.3亿千瓦、除尘改造1.8亿千瓦，淘汰黄标车和老旧车600万辆，在全国供应国四标准车用柴油。

　　《瞭望东方周刊》从国家环保部获悉，今年全国两会所有的议案提案建议中，与环境问题相关的数量位居第一，其中有关雾霾的最多。

　　在两会的大小会场上，不少代表委员对雾霾问题的反思已超出末端治理的范畴，而是从结构调整、城市布局、部门协调乃至发展速度的角度，探讨目前中国面临的环境难题出路何在。

　　会场上热烈的讨论反映着民情民意的温度，而在会场之外的中国政坛，一场由雾霾而进一步推动的发展方式、执政思路之变，正在展开。

　　同呼吸共命运的内涵

　　“上世纪80年代，我们也有大气污染。那时候的新闻都有报道，中国版图上有卫星看不到的城市，比如山西临汾，辽宁的鞍山、本溪，内蒙古的包头等等，都是点状的污染。主要是因为城市里面有钢铁等企业。”国家环保部污染防治司大气处副处长逯世泽对本刊记者说。

　　他介绍说，现在的情况比较特殊，全国不仅仅是某几个城市的污染问题。“像2月末那次重污染发生时，我咨询专家，假如北京没有人，就是一片草原，那会是什么情况？专家说，可能污染没那么重，但也会有，因为区域污染连成片了。”

　　逯世泽分析说，之所以发生这样的情况，一是因为城镇化，城市之间日益靠近；二是由于工业布局太密集，以钢铁为例，过去点状污染的那些城市，一个城市的钢铁产能最多几百万吨，而现在，光是河北省，钢铁产能就有三亿吨。其中大量产能还是在GDP指挥棒的召唤下，未批先建。

　　他说，管理部门已经意识到了这个问题。早在2008年做奥运会保障的时候，京津冀地区就首次提出了大气污染的“联防联控”。采取了诸如让污染企业大面积停产等一些措施，各地提到讲政治的高度来配合完成，付出了很大的经济代价。虽然取得了明显效果，但这种应急模式很难长期坚持。甚至为了弥补“联防联控”期间的损失，污染产能又迅速反弹。

　　石家庄市的数位官员和专家都告诉本刊记者，作为重点保障的中心城市，北京不仅治理污染的经济实力比较雄厚，早在2008年前，其污染企业就已尽数外迁到河北等地。被首都淘汰的产能对周边地区而言，却是能带来经济效益的“香饽饽”。另外，移动污染源部分，北京的油品标准和汽车排放标准更是走在全国前沿，有专门的“京标”，品质差的油和污染重的车都不允许进入北京。这就是为什么在整片区域都污染的时候，北京的状况还能相对略好。

　　北京市的一位官员告诉本刊记者：刚刚开始实施的《北京市大气污染防治条例》更是将这种制度保障推上了一个新台阶，很多条款都可圈可点，甚至可以说是了不起的进步。

　　比如，《条例》提出坚持规划先行，转变经济发展方式，优化产业结构和布局，调整能源结构，从源头到末端全程控制污染物排放。这不仅超越了“末端治理”的思路，更是对长久以来横冲直撞的发展模式的反思和变革。

　　联防联控，核心是利益共享、责任共担

　　然而，单就北京而言，不管如何加强措施保障，不管再投入多少治理资金，在华北平原一整片持续而深重的雾霾中，不可能独善其身。根据北京官方的统计，北京雾霾中的外来成分也占到了相当的比例。

　　《条例》的制定者当然也认识到了这一点，并提出加强与相关省区市的大气污染联防联控工作，建立重大污染事项通报制度，逐步实现重大监测信息和污染防治技术共享。

　　但是，地区之间的显著差异决定了“联防联控”的平台存在短板。就拿河北来说，相对北京较为落后，除了信息可以共享、重大事件可以联防之外，经济、技术和制度保障都远远落后于北京。而地方保护主义等因素，又给联防联控增加了阻碍。

　　“联防联控现在还在探索阶段，核心还是利益共享、责任共担，如果没有这个核心，你跟邻居联防联控，凭什么？”国家环保部污染防治司司长赵英民对《瞭望东方周刊》说。

　　2014年2月华北地区连续重污染天气出现以后，环保部组织了12路督察组分赴京津冀及周边地区，对重污染天气应对工作及《大气十条》落实情况进行专项督查。

　　“环保部的检查小组没有执法权力，也没有执法能力，不能直接对企业执法。只能通过发现的现象来佐证，看地方政府落实国务院的文件是否到位。我们现在下去都是带着记者，直接报道，头三天暗查，第四天通知当地政府，开始明查。把拍摄的一些证据放给地方领导看，说明检查中发现了什么问题，这些问题违反了国务院的什么要求，然后请地方政府给出解释。通过检查企业来达到检查政府的目的。” 赵英民说。

　　可是，让他苦恼的是，督察小组去了第一家企业之后，所有的企业马上都知道了。

　　在抗污治霾“联防联控”尚未建立起成熟机制之前，在GDP的刚性要求下，一些区域内的企业以及地方政府部门，却早已形成了对抗检查的“联防联控”机制。

　　不仅京津冀地区，包括长三角、珠三角等区域在内，也开始探索区域大气污染的“联防联控”。

　　南京市人大环资委主任韦昌明对本刊记者说：“长三角地区的‘联防联控’，还停留在联席会议的形式上，没有常规化和制度化。”

　　他告诉本刊记者，和京津冀地区类似，早在上海世博会期间，上海及周边省市就搞过一次“联防联控”。具体措施包括每个省都配合控制黄标车，不让黄标车进上海，周边污染企业在世博会期间暂停，等等。现在南京筹备青奥会，也开联席会议请周边省市配合。

　　“这些都是临时性、阶段性的举措，并不足以维持长久。”韦昌明说。对于长三角区域而言，因为区域发展比较均衡，一体化程度较高，所以推进区域的利益共享、责任共担机制，理论上讲更容易一些，但目前仍在探索之中。

　　从GDP到GEP，调整指挥棒

　　逯世泽告诉本刊记者：“从上到下都在反思发展方式，现在考核地方官员，不再唯GDP了，实际上也是一个调整。可能对今后的发展模式、发展什么产业、怎么布局都有影响。”

　　不考核GDP，那又考核什么？本刊记者获知，不少地方已经开始了改革和探索，如浙江省，对于杭州淳安、衢州开化等地的考核，不再涉及工业经济总量和人均生产总值等相关指标，而是增加了“水质”，“空气质量”等内容。

　　“浙江省的生态功能区划启动得就很早。在2008年以前，当时全国的生态功能区划做到每个省，而浙江省已经做到了每个县。”中国科学院生态环境研究中心研究员欧阳志云告诉本刊记者。

　　早在上世纪末，欧阳志云就开始研究生态功能的价值化问题。他告诉本刊记者，GDP用来衡量国民经济发展水平，是目前世界各国普遍采纳的国家和地方经济核算体系；社会指标有GNH，国民幸福指数，用来衡量社会发展水平；而人类社会赖以生存的自然生态系统，目前尚缺乏与现行的国民经济统计和核算体系接轨，同时被各国所接受的衡量指标。

　　不仅在中国，在全球范围内，生态系统的服务功能评估与生态系统核算，已经成为生态学与生态经济学的前沿。包括发达国家在内，都在寻求超越GDP的核算指标。但是，如何以生态系统服务功能评价的成果为基础，将生态效益纳入经济社会发展的评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系和考核办法，引导全社会参与环保、遏制生存环境的恶化，是关键性的“临门一脚”。

　　欧阳志云说：“涵养水源保持水土，这些价值，和我们需要汽车、住房一样重要，甚至更重要。这些东西以前没法计算价值，现在雾霾严重了大家知道空气有价值了，并且知道如果不保护它，就会出大问题。”

　　基于此，中科院生态环境研究中心跟多地合作，开始研究搭建“GEP”(生态系统生产总值)及其核算框架，旨在解决生态环境的保护成果如何纳入一个可量化的评估体系之中。像广东、海南等地，都表现得很积极。

　　欧阳志云告诉本刊记者，建立生态系统生产总值的核算机制，使之成为考核一个国家或地区生态保护成效和生态效益的指标，还需要建立起国家生态系统核算框架与指标体系。因为不同国家和地区的地理位置、自然环境、生态要素等方面差异很大，这个框架需要均衡考虑到各个地方的特点。另外，还需要再加强监测评估和技术研究，完善定价方法。最后，要以GEP为基础，将生态效益纳入经济社会发展的评价体系中。

　　最关键的是最后一步。“这个工作，我们做出来是一个工具，但如果不用就只是一个玩具。和GDP核算体系一样，它需要在具体的使用过程中不断探索和完善。”

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