在简政放权背景下，政府更多的是提供服务，因此对官员考核更多应该在服务指标上。但是服务怎么评价，不是让上面的人来评价，而是让公共服务的受众来评价。

　　本刊记者 叶竹盛 发自北京

　　改革开放以来，经济发展成为决定官员升迁的最重要指标，即所谓“以GDP论英雄”。这一点常常被认为既是中国经济保持长期高速增长的重要原因，也是目前中国社保、环境、医疗等领域出现诸多困境的根源。

　　2014年全国“两会”上，和十八届三中全会一脉相承，李克强总理在《政府工作报告》中同样提出要“完善政绩考核评价体系，切实把各方面积极性引导到加快转方式调结构、实现科学发展上来”。在新的改革形势下，有可能发展出一个新的考核体系吗？其他诸如民生、环保方面的指标会像经济发展一样有效影响官员行动吗？

　　《南风窗》记者就此话题专访了北京大学光华管理学院教授周黎安。在《转型中的地方政府：官员激励与治理》一书中，他曾提出用晋升锦标赛的模式来分析中国官员的行动逻辑，解释政府行为和地方政府间竞争所表现出来的种种现象。

　　官员竞争更具零和性质

　　《南风窗》：目前中国官员正式的考核体系中，经济增长并不是唯一指标，对官员的要求实际上是多方面的，但为何在实践中，GDP却成了最重要的考核指标？

　　周黎安：经济发展是不是考核官员最重要的指标，在学术上还存在争议。但以我的研究，包括领导人讲话都反映出来，在执行过程中，考核官员的确比较侧重于经济发展的指标。为什么其他指标被弱化了？这主要有两方面的原因。首先是作为一个人口大国，要改善人民生活，解决方方面面的问题，中国经济发展的压力非常大，到现在都存在，只是说在不同阶段，压力大小可能不一样。

　　另一方面，虽然在考核干部时可能会提出各种指标，但是经济发展这个指标相对比较客观，比较容易测度，容易让大家看得见，产生的结果也相对比较公平。如果按照一个人的品德、口碑等软性指标，可能比较主观，缺少公平性。比如说，晋升时经常在年龄问题上一刀切，就是为了摆脱不必要的非议，使结果相对公平。使用GDP作为主要考核指标应该也有这个考虑。

　　《南风窗》：地方首长为了达到考核目标，必然会调动整个政府机器，因此怎样考核官员实际上决定了地方政府会进行怎样的竞争。地方政府竞争可能促进制度创新，但也可能带来灾难性后果。大跃进时代各地大放卫星也是地方政府竞争的结果，那么竞争GDP的方式呢？

　　周黎安：我最近也在做“大跃进”和大饥荒时期的一些研究，非常关注当年政府竞争和当下的区别与联系。两个时期的官员竞争至少存在4个方面的区别。

　　首先是竞争的参与形式。改革开放之初，党内已经形成共识，不再以阶级斗争和路线斗争来处置绩效不好的官员。过去阶级斗争和路线斗争像紧箍咒一样，官员没有退出权，如果表现不好，就可能被打成反革命或者右倾机会主义，不仅被撤职，还要面临人身伤害。导致官员只能跟进上面的政策，而且是以极端的扭曲人格的方式进行。邓小平时代更加温和，官员有了体面退出的机会。表现不好的官员，可以提前退休，也可以调整岗位，这就改变了竞争的激烈性质。

　　第二点，现在不再像毛泽东时代一样，存在一个绝对的权威。如果有一个绝对的权威，所有人都会不惜一切投其所好，出现大家抢着放粮食卫星，最后导致饥荒的极端结果。改革开放后邓小平虽然是改革的总设计师，但是允许党内有不同观点的争论，比如改革派与保守派之争，为持不同观点的官员提供了不同选择。改革派和保守派之间还会相互制衡，避免整个改革进程走向极端。因此在现在的锦标赛模式下，地方官员面临更多的选择，竞争变得更加温和与多样化。

　　第三点就是，毛泽东时代的锦标赛是在计划经济条件下进行的，比如说基建投资，因为没有市场价格信号，根本没办法保证效率和投资效益。而最近30多年是在不断市场化情况下进行的，官员之间的经济竞争毕竟还是要依托市场，效率高低必须要经过市场检验，最后竞争的结果也会通过一系列信号(如人均收入、地方债务、财政赤字、企业倒闭)表现出来。

　　最后是竞争对象发生了变化，大跃进时期地方竞争围绕着粮食和钢铁，为了非常狭隘的经济指标牺牲其他所有指标，导致资源配置的扭曲非常大。GDP至少是具有综合性的一个经济指标，虽然也会带来环境、教育、医疗等民生方面的问题，但是相对粮食、钢铁等单一具体的指标而言，还是比较全面，扭曲作用也小很多。

　　《南风窗》：虽然说现在政府间竞争相对温和了，但有些领域还是会出现投资过热等不理性的经济行为。

　　周黎安：这就是所谓的“上有所好，下必甚焉”。我有一项研究发现，过去30多年，从中央到地方，各级经济增长指标存在层层加码的情况。这是因为自上而下考核的根本性质没有改变，多层级锦标赛竞争的结构没有改变，大家都想在上级面前表现得好一些，就会产生过度竞争的结果。

　　此外，相对于市场竞争，官场竞争更具有零和性质。两个企业竞争，比较能够找到双赢的合作空间，只要合作利润大于零，就总是可以找到利润分配的方式。但是两个官员难以合作，倘晋升机会只有一个，就没有多少合作的空间，是一种零和博弈。零和博弈容易出现恶性竞争，比如拆台式竞争，包括不计代价地进入某个行业，产能过剩，基建投资急速增长，地方保护主义等等。官员竞争取决于绩效的相对位次，就算都亏，只要我的亏得少，我也赢了，这使得官场竞争没有财务盈亏的底线。市场竞争一定是有底线的，不能有亏损，至少不能有长期亏损。

　　官员合作中的政治计算现象

　　《南风窗》：目前中国许多地方都在推动地区间合作。经济综合体比较成熟的长三角和珠三角都是不同地区融合的结果，如果官员之间竞争容易变成零和性质，是不是说地区间融合也会有更多困难？

　　周黎安：是有这个问题。不是说官员不合作，而是合作的空间相比企业竞争要狭窄。比如区域合作，为什么长三角和珠三角能够做得更好？有市场化程度的因素，但是政治合作也是一个重要的解释因素，这是我提出来的一个观点。因为在长三角，上海是龙头，和其他省份不在一个级别上竞争，虽然浙江和江苏之间还在竞争，但是都愿意和上海接轨，增强自己的竞争优势。正因为官员可能有各自的政治计算在里面，所以地方合作的效果怎样，常取决于政治竞争的格局，比如安徽的桐城，就会很愿意加入长三角，以便于和安徽其他地级市竞争。珠三角也是一个道理。相比之下，京津冀的合作情况就不一样了，最近媒体报道习总书记亲自出面让三方坐下来谈合作，打破“一亩三分地”，这在我印象中很少见。

　　《南风窗》：以经济发展为核心的官员激励和政府竞争会带来很多不良后果，最严重的方面表现在哪里？

　　周黎安：主要有两个层面，首先是“多任务”下的激励会发生扭曲。政府的职责，按性质来讲，应该多任务的，不仅是经济发展，还有民生、环保、教育、医疗等等。因为在实际考核过程中，存在“GDP崇拜”，因此一定会牺牲其他方面的公共职责，尽可能单方面促进经济发展，这样的发展一定是高成本的。

　　第二个层面是中国市场化的过程，包括地区的经济发展，会带上官场竞争的烙印，产生一系列不良影响。比如上面说的地区之间的不合作，还有地方的保护主义都是对经济的负面影响。有很多地区间的合作本来可以实现，但是官员出于GDP竞争的计算，会干扰合作的实现。

　　我最近的研究发现一个现象，地级市的市委书记前后两任接任的年份，GDP增速会出现明显的下降。全国300多个地级市，平均是0.5%左右，也就是每换一任市委书记，差不多每个地级市的GDP数据平均下降10亿左右。一年平均有70多个市委书记发生换任，也就是相当于GDP下降了700亿。

　　GDP下降，有一部分是后任挤水分的结果，前任走了，当年的GDP由后任来报，他有动力把账压低一点来报，来年的增长自然就会高一些。大家都说我们的GDP数据有水分，其实在换任的时候水分每次都要被挤掉一些，如果前面有虚报，后任可能就把这些水分挤掉，甚至还有可能认为压低真实的GDP。还有一部分下降是因为前任的工程，后任可能会另起炉灶，荒废不管；或者是前任知道自己快要走了，不好好干了，只考虑怎样平稳过渡，不去考虑对长期发展有益的东西。

　　在成熟的市场经济体制下，一个地区的官员交替应该不对市场产生大的影响，但在中国会带来显著的影响，就是因为在官员任期交接处，产生了激励扭曲。

　　《南风窗》：现在有很多官员下海，也有一些官员宁可不升迁。官员激励的出发点是官员有晋升的愿望，那么对于没有晋升追求，或者说明知没有晋升前景的官员来说，应该怎样激励他们？

　　周黎安：在有些地方，做官的寻租空间特别大，以至于有官员不愿意升上去，因为职位越高，竞争越激烈，监督也越严厉。从这点来看，反腐的力度一定要加强。中国为什么有内生的要求年轻化的力量？谁都知道，过度强调年轻化是有问题的。中央也三令五申说不能按照年龄来划线，但在具体执行过程中，年轻化却是很多地方考虑的因素。很多官员不仅有退休的年龄，还有退居二线的年龄。因为从上级来讲，当然希望下面的人更为年轻，晋升激励比较强，他的晋升考核的指挥棒就起作用了。

　　但是晋升激励总是有限的，只能对有机会的人产生强大的动力，对没有机会的人，就失效了。因此单靠晋升激励是有限的，要考虑把官员区分出事务官和政务官。有些官员不需要晋升到一个更高的行政职务，但是可能有更高的技术等级，匹配更高的工资收入。一些人专注于职业化和技术性的服务，做好了仍然有晋升的空间，而不一定要去追求更高的行政级别。

　　引入自下而上的力量

　　《南风窗》：以GDP为核心的政府竞争和官员激励的一个制度基础是政府在经济活动中扮演积极角色，且控制要素市场，新一轮改革的目标是要约束“看得见的手”，要素流通进一步市场化，要实现这个改革目标，是否意味着也要变革原有的激励机制？

　　周黎安：目前这种官员考核的机制，实际上也强化了政府这只“看得见的手”对市场“看不见的手”的干预。晋升锦标赛就是以结果论英雄，对过程和程序的要求比较弱。官员在这种激励之下，就会竭尽所能，常常用突破规则、破坏市场的方式，甚至非法或者黑箱操作的方式实现GDP增长的目标。现在强调要依法办事，简政放权，都在重塑政府的能力。官员考核机制的转型要和政府职能的转型同步，如果说GDP还是核心的话，那么政府职能改革就是虚的，不能持久。

　　《南风窗》：现在提出的要用更加综合的指标来考核官员，能产生预期效果吗？

　　周黎安：我认为，仅靠完善指标体系，走不了很远，一定要靠另外一种体制来弥补。

　　如果淡化GDP指标，综合考核更多指标，可能会让官员的行为变得无所适从，因为在一个比较复杂的体系之下，官员的某个具体行为对最后考核分数的影响会变得非常模糊。在具体执行过程中，给官员太多指标，也可能会使考核过程变得更加模糊和主观，可能会引发跑官卖官的隐忧。

　　并且，在简政放权的背景下，政府更多的是提供服务，因此对官员考核更多应该在服务指标上。但是服务怎么评价，不是让上面的人来评价，而是让公共服务的受众来评价。比如官员在环保、医疗、教育等方面的表现，大家都可以看到，不需要量化，就可以通过人大、政协等体制内已有的力量，对官员进行评估和投票，这个力量就可以矫正量化考核机制的缺陷。因此自下而上的考核和监督机制变得很重要。具体而言，可以设计几个简单的指标进行考核，但是更多的得靠外部监督手段，反映社会更多人群对官员绩效的评估。上面一票，下面一票，两个分数放在一起在考核官员，这可能是一个探索方向。现在官员考核完全由组织系统或者上级决定，容易产生一些模糊的东西，得靠新增加的一票去克服。

　　要开辟一个新的官员评价渠道，这对中国是一个挑战，在世界上都还没有，需要我们积极探索。