“反恐法”首先应是预防法

　　对恐怖活动就要有另一部法律来制裁，这部法律是一部预防法而不是威慑法，及时采取预防措施，及时遏制恐怖活动的发生才是最终目的

　　《瞭望东方周刊》记者张静 | 北京报道

　　2014年3月1日，就在全国两会即将召开之际，昆明发生了让世人震惊的严重暴力恐怖袭击事件，造成29人死亡、143人受伤。这起由新疆分裂势力一手策划组织的严重暴力恐怖事件，再一次让公众紧绷反对恐怖主义的神经。

　　2014年全国两会期间，多位代表委员建议应尽快出台“国家反恐法”。据国内媒体报道，2005年，我国“反恐怖法”的框架结构就已经完成，但出于解决如何界定基础概念和设计特殊的反恐措施等需要，这部法律迟迟未出台。

　　3月9日，针对全国人大代表提出制定反恐法的议案，全国人大常委会法工委刑法室副主任臧铁伟接受采访时表示，全国人大将根据反恐工作实际需要，在广泛听取意见、研究法律调整范围等问题的基础上，按照法定程序进行。

　　“目前，我国反恐立法的条件已经基本成熟，标志是2011年全国人大常委会通过的《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》，意味着我国开始迈出制定专门反恐法的步伐。”北京师范大学刑事法律研究院院长赵秉志在接受《瞭望东方周刊》采访时说。

　　这是一部什么性质的法律？它该如何制定？它的出台对完善我国反恐体系会起到怎样的作用？本刊记者采访数位长期关注反恐立法的学者，对此进行了分析。

　　形势严峻，必须专门立法

　　恐怖主义进入中国，最早可追溯到新中国成立初期。

　　“可以说，新中国成立时就开始了反恐工作，特别是新政府建立初期，外国在华的间谍特务和国民党留在大陆的残余势力，进行各种恐怖活动。但是上世纪60、70年代之前，中国人很少知道或提及‘恐怖主义’。”中国国际法学会理事、原中国政法大学国际法学院教授梁淑英向《瞭望东方周刊》介绍。

　　随着改革开放的步伐加大，我国的国际交流与合作的飞速发展，犯罪手段和范围也多了起来。

　　“东突打响了恐怖主义的第一枪。”上海国际问题研究中心理事会副主席潘光说，“可以认为，中国当时才真正意识到了恐怖主义。”

　　根据国新办资料《“东突”恐怖势力难脱罪责》，自1990年至2001年，境内外“东突”恐怖势力在中国新疆境内制造了至少200起恐怖暴力事件，造成162人丧生、440多人受伤的严重后果，其中包括在公共场所引爆炸弹等事件。

　　“上世纪90年代，国内有一种看法，即中国的恐怖主义只发生在新疆，全国范围没有严重的恐怖主义。所以，当时没有真正形成国家反恐战略，反恐工作局限在新疆等局部范围，主要目标是‘东突’。”潘光说。

　　2009年在乌鲁木齐发生的“7·5”事件，是近几年发生在我国境内的影响最大、手段残忍、伤亡最严重的一起暴力恐怖事件，共造成197人死亡、1700多人受伤，331个店铺和1325辆汽车被砸烧，众多市政公共设施被损毁。

　　2013年的“10·28”恐怖袭击事件和刚刚发生不久的“3·01”昆明暴恐案都证明了一点，我国境内的恐怖活动犯罪进入了新的严重危害期。

　　“特别是2013年以来，‘东突’恐怖势力开始走出边疆地区，相继在北京、昆明等地实施暴力恐怖犯罪，并以不特定的社会公众为侵害对象。这意味着，恐怖活动向我国内地渗透成为现实，对我国的安全与稳定构成了严重威胁，迫切需要更有力的法律武器予以应对。”赵秉志对《瞭望东方周刊》说。

　　中国现代国际关系研究院安全与军控研究所所长李伟告诉《瞭望东方周刊》：“我国一直都有很明确的反恐原则，但是对具体的局部问题的认识，比如对恐怖主义的严重程度和我们掌控程度的认识，有不足之处。而从国际社会看，‘9·11’以后不论是整体认识还是防治措施上都有了明显的提高。”

　　“9·11”后第45天，时任美国总统布什签署了两院通过的《美国爱国者法案》，该法又被广泛称作《反恐怖法》。俄罗斯在1998年就通过了联邦反恐法，2004年又提出根据新的形势对该法作进一步的修改。德、法、日、英、南非等国家也都陆续通过了反恐专门立法。

　　我国香港特别行政区先后通过了《2002年联合国(反恐怖主义措施)条例》和《2004年联合国(反恐怖主义措施)(修订)条例》；澳门特别行政区于2006年通过了《预防及遏止恐怖主义犯罪法》。

　　从“协调小组”到“领导小组”

　　数次恐怖袭击事件造成的危害远远超过了普通形式犯罪的损害和影响，在此背景下，虽然“反恐法”还未出台，但中国反恐机制建设也加快了步伐。

　　“公安部成立了反恐局，外交部成立了涉外事务安全司，地方也建立了相应的反恐机构，保证在遇恐怖袭击时各部门能协调一致。”梁淑英说，“目前国家级、地区级、作战部队等层次的反恐机构已经建立，一旦这些机构高效运作起来，无论中国哪个地区发生恐怖袭击，应急系统都将迅速启动，确保反恐行动的实施。”

　　在我国反恐体系占据举足轻重作用的机构是2001年成立的国家反恐怖工作协调小组，其小组办公室设立在公安部反恐局，承担协调小组的日常工作。

　　2013年，国家反恐怖协调小组更名为国家反恐怖领导小组。

　　“这些调整体现了中国对反恐工作的重视，对恐怖主义在中国境内的严重危害程度上升到了一个新的认识层面。更名后的国家反恐怖领导小组能更好协调各职能部门，调动国家级资源对重点地区反恐工作进行有针对性的加强。”李伟说。

　　国家反恐领导小组是国务院的议事协调机构。据李伟介绍，国家反恐领导小组由国务委员领导，下属领导小组办公室，以具体执行领导小组的政策、意见和决议。

　　反恐领导小组的成员单位将包括公安、安全、武警、军队、外交机构等职能部门，还会有交通、卫生、民政等配合单位。在反恐方面，领导小组对成员单位进行直接领导，这将有利于各单位在收集情报、应对恐怖威胁、处置善后等方面各司其职、提高效率。

　　“十八届三中全会提出设立的国家安全委员会，是新中国成立后维护整个国家安全问题上出现的最大的一次结构性改革。在统筹协调整体国家安全、顶层战略上将会发挥极为关键和重要的作用，可以改变以前我们在面对国家安全问题头痛医头脚痛医脚的现状，必须要统筹我们面临的各种威胁，其中就包括恐怖主义威胁。”李伟说。

　　组建专门的反恐机构，对恐怖袭击的快速反应机制产生的效果相当明显。

　　“2009年的‘7·5’事件发生后，虽然立即成立了善后处理工作领导小组，但截至当年8月3日，首批83名犯罪嫌疑人才被批准逮捕。而刚发生不久的昆明暴恐案，在30个小时之内就侦破案件，逮捕了犯罪嫌疑人。虽然两起案件的严重程度不同，但从中也能看出，不到5年的时间里，国家对恐怖袭击的快速反应机制在逐渐完善。”梁淑英说。

　　全民意识与国际协作

　　除相关部门构建反恐系统外，对于中国政府，反恐方面的工作还包括培养公民的自我安全意识、与其他国家间在反恐方面的协调互动。

　　观察近几起恐怖袭击事件中的群众应急反应和处理方法，可以看出我国民众严重缺乏反恐意识和科学的逃生技能。

　　“反恐机制中的防范预警、快速反应、后果处理和全民教育这几个方面，我们最缺乏的是全民教育。”李伟说，“近几年的几起恐怖袭击，我们还没有把全民反恐安全意识作为顶层设计以各种形式落实下来，目前没有一个国家级的培养公民安全意识的整体机制，这个战略还没有形成。”

　　李伟建议，中国公民的安全意识培养要包含野外求生、逃生和救助(自我救助和相互救助)三个方面。

　　“安全是和谐社会最根本的一个基础，全民安全意识，应该贯穿从幼儿园到整个教育过程的结束，这样才会使得公民在面对突发事件时会有一种条件反射的应对措施，比如日本的防震减灾的安全意识教育，其他国家的童子军夏令营，就是培养孩子从小知道在不同突发事件过程中需要做什么。”李伟说。

　　赵秉志举例，公安部反恐怖局曾经印发《公民防范恐怖袭击手册》，就是一个很好的尝试，可以引导社会公众采取正确措施规避危险，以最大限度地降低恐怖活动的危害程度。

　　除了国内反恐体系的建立，作为联合国的会员国和安全理事会的常任理事国，中国高度重视反恐国际合作，参加联合国主持制定的或国际会议通过的反恐怖国际公约。例如2001年的《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》等一系列公约、条约。

　　近年来在上海合作组织框架内，哈萨克斯坦、中国、吉尔吉斯斯坦、俄罗斯、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦边防部门在多边和双边合作领域及时互通情报信息，协调行动，在维护边境秩序、防范打击恐怖主义等跨国犯罪方面进行了合作。

　　中国与周边国家的反恐合作一直比较顺利，但在打击以“世维会”为首的东突势力上，我国与欧美国家的合作面临诸多困境。

　　“一些欧美国家基于自身的利益和自己的价值取向，即‘反恐双重标准’，使得我国和欧美国家合作反恐时遇到很大阻碍。比如以‘世维会’为首的东突势力在西方国家得到非政府组织资金上的援助等，这种障碍还要进一步的逾越，需要西方国家在反恐合作方面拿出诚意和行动。”李伟说。

　　反恐法首先是一部预防法

　　联合国等国际组织为了有效遏制和打击恐怖活动所通过的一系列公约、条约和决议，如《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》就列举了特定行为，要求缔约国在本国国内法中将该行为规定为刑事犯罪。赵秉志认为，我国要在立足本国国情的基础上，对照国际反恐公约、决议的要求，推进反恐立法的完善。

　　“9·11”事件后，美国、俄罗斯、英国等国均通过新的专门立法促进反恐怖工作的开展。尽管各国和地区反恐法的内容各具特色，但在概念界定、反恐怖措施的设置等方面也存在一定的共同之处，甚至具备某种规律性。

　　赵秉志分析，恐怖主义并不是一个严格意义上的法律概念，它更具有较为浓厚的社会政治色彩。如2001年《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》就使用了“恐怖主义”的概念，并对此进行明确界定。国际社会对恐怖主义的认识经历了一个逐渐淡化政治色彩的过程。

　　早期国际社会通常认为恐怖主义具有某种政治目标或政治目的，影响了国际反恐合作的开展。近年来，越来越多的国家开始突出恐怖主义“制造社会恐慌”的特点，呈现出“去政治化”趋势。

　　“从法律视角来看，我国反恐法律体系使用的专门概念主要包括‘恐怖活动’、‘恐怖活动犯罪’等。根据2011年出台的《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》的规定，恐怖活动包括采取暴力手段，造成或者意图造成人员伤亡、重大财产损失、公共设施损坏、社会秩序混乱等严重社会危害的行为，即通常所说的‘暴力恐怖活动’。同时，恐怖活动还包括破坏、恐吓行为，以及煽动、资助或者以其他方式协助实施上述活动的行为。”赵秉志说。

　　对恐怖活动进行明确的界定后，迈出了反恐立法的第一步，下一步就是如何制定这部法律的问题。

　　反恐法不同于我国任何一部法律。“从犯罪术语来说，其他犯罪是隐性犯罪活动，但是恐怖袭击是显性犯罪活动，公开实施恐怖袭击。恐怖犯罪实施之前具有很强的隐蔽性，组织活动的严密性，发生后最突出的是突发性和显性的影响和危害。正是这些特殊性，使得以往打击犯罪的法律在面对恐怖威胁时有明显的不足。”李伟说。

　　目前我国对犯罪处罚的法律主要是《刑法》和《刑事诉讼法》，“《刑法》对恐怖犯罪进行了入罪，还有刑法处罚，我称之为威慑性法律，不犯罪就不会受到刑法的惩处，犯了罪就要依法惩处。我国《刑法》最高的处罚就是死刑，但是死刑对恐怖分子不具备威慑效果，因为恐怖分子以死作为所谓自身追求，所以《刑法》很难威慑恐怖分子。”李伟说，“这样，对恐怖活动就要有另一部法律来制裁，这部法律是一部预防法而不是威慑法，及时采取预防措施，及时遏制恐怖活动的发生才是最终目的。”

　　稍有不慎就可能造成公民权利的不当限缩

　　在赵秉志看来，“反恐法”之所以久久未出台，是因为它和其他法律存在两点最大的不同：一是反恐怖工作牵涉面广、情况复杂，涉及行政法、刑事法、军事法等多种法律关系，在反恐立法过程中，需要使反恐法与原有的法律法规保持衔接，以保持我国法律体系的内部和谐，避免与相关条款存在重复、交叉乃至矛盾之处。

　　二是反恐法是一部动用最优势国家权力防治恐怖活动的法律，除了常规的行政机关、司法机关之外，甚至包括中国人民解放军、武装警察和民兵组织等力量，稍有不慎就可能造成公民权利的不当限缩，或是影响国家法治建设的正确走向。既要确保预防和惩治恐怖活动，又要做到充分保障人权，是我国反恐立法的难点之一。

　　“长期以来，我国对恐怖活动犯罪的规定主要存在于刑事法领域。在实体法方面，我国近年来通过了一系列刑法修正案，对组织、领导、参加恐怖组织罪进行修订，增设资助恐怖活动罪，并且将恐怖活动犯罪规定为特殊累犯；在程序法方面，2013年修改后的刑事诉讼法更是有七个条款明确涉及恐怖活动犯罪的追诉，包括级别管辖、律师会见、证人保护、违法所得没收程序等内容。”赵秉志向《瞭望东方周刊》介绍。

　　在制定反恐法的过程中，要对中国近年来实际工作中的一些有效做法，如认定恐怖组织和恐怖分子、冻结涉恐资产、恢复社会秩序等做法及时纳入法制轨道，并根据具体情况制定相应的实施细则。同时要对反恐工作的发展趋势进行科学预测，将已经出现和可能出现的恐怖活动，全部纳入法律规制的范围。此外，可以通过修改刑法、刑事诉讼法的相关规定，包括增设恐怖活动罪之专门罪名，加大对恐怖活动的制裁力度。

　　“长期以来，我国法律关于反恐的条款集中规定于刑法中，使得反恐立法呈现一种‘以刑法为主，诸法配合’的格局。这种格局容易使人将反恐怖工作与刑事制裁相混同，且与国际反恐法治的发展趋势不符。2011年10月29日，全国人大常委会通过了《关于加强反恐怖工作的决定》，这标志着我国反恐怖法律体系的初步形成。《决定》通过之后，我国反恐法律体系就形成了‘以专门反恐法为主导，诸法配合’的新格局。由此达成两个衔接：从效力等级来看，各法律、行政法规、部门规章、司法解释围绕《决定》的专门内容，相互配合，形成一个有机联系的整体；从反恐职能来看，应当是预防、处置、制裁和恢复等内容的相互衔接。”赵秉志说。

　　“‘反恐法’最重要的是和程序法的区别，也就是《刑事诉讼法》，对恐怖袭击采取的行动，程序可独立于《刑事诉讼法》之外，只有这样才能有一个迅速反应的过程，将伤亡降到最低。”李伟说，“‘反恐法’是一个现代化国家必备的法律。只要有恐怖活动的存在，在依法治国的框架下，‘反恐法’就是依法反恐最主要的依据。”