国企监督的梗阻在哪里？
文_赵昕
近日，在中央纪委机构改革中，原来由纪检监察一室联系的国资委及66家央企，改为由第五监察室专门联系，传递出对央企加强监管，严查腐败的信号。在以治标达治本的思路下，中央巡视组、纪检监察机关、检察机关合力狙击国企腐败，一批“中枪”的国企高管应声落马。与此同时，“对国有企业的监督，梗阻到底在哪里？”就成了值得思考的话题。
国企纪委能做什么？
重庆某国有企业纪委书记王东收到举报信时，会纠结处不处理。依照以往的经验，三分之一举报信反映情况不真实，三分之一属于个人恩怨，剩下的举报信中，能真正查出问题的寥寥无几，但又不得不进行调查。结果是，把大部分被调查人得罪了，有些人甚至骂纪委该查的不查。
让王东头痛的还有党风廉政建设工作。“一岗双责”要求国企一把手主抓党风廉政建设，然而实际上，这项工作被认为是纪委一家的事。一把手经常以主抓生产经营为由，把党风廉政建设任务交给纪委，纪委需要其他部门配合时，却常常遭遇冷眼。
和王东一样，其他国企纪委书记也有类似的困惑。
湖南邵阳市一家市属国有企业纪委书记蔡长健直言：“我是由企业选出来的，监督对象都是老熟人，即使发现苗头，大多当成内部问题解决，尤其是对一把手。”
目前，国有企业纪委书记的提名权主要掌握在企业手里，国企纪委书记往往受制于企业一把手，说不起“硬话”。
西部某国有企业决定提拔一个分院的副院长，在对他进行考察期间，该国企纪委书记发现他以个人名义成立了公司，却利用分院平台为自己公司拉项目。但一把手觉得是小问题，最终这名干部被带病提拔。
在国企，纪委的权力常取决于一把手，除了提名权，工作经费也得由一把手签字，不批准什么事也干不成。如遇到国企一把手对纪委工作不够重视，纪委就会成为弱势部门。一些刚被分到国企纪委的年轻人更愿意到国企内部的监事会、审计等业务部门工作。
国企内部监督力量并不少，除了纪检监察，还有审计、监事会等。在王东看来，纪委查案主要针对某个人，而审计部门和监事会监督主要针对某件事，若是能借助审计和监事会的力量，从对某件事的日常监督中发现问题，再由纪委出面查人，一般都是十拿九稳。
但过去，这些部门由不同领导分管，在具体工作上各自为政，单打独斗，没有形成合力。对于某些问题多方插手，而有的事情又无人过问，遇有难题则推诿扯皮，影响了监督效果。
西北某国有能源企业的纪委干部程卫东向记者描述，他在纪委工作几年，大部分时间忙于配合企业的生产经营活动，比如陪领导去下属公司查看项目进度等。他说，并不是不想搞好监督，而是调动不了其他监督力量，自身的监督措施和手段又不足。
一名从事国企纪委工作多年的人士说，国企纪委工作人员主要从企业内部产生，监督专业人才缺乏，对法律法规和党纪条规的理解把握不够，监督专业技能不足，对一些问题无从下手。
国资委监督难在哪儿？
面对国企在无权、无势、也无力的感慨中，国企纪委寄希望于国资委，不过，国资委也有一本难念的经。名义上，国资委是国企的“娘家人”，也有“儿大不由娘”的难处。
第一大难题就是人难管。国企老总一般都有行政级别，有的级别还高过国资委纪委书记。例如有网友说，归属于国务院直接领导的中投公司、铁路总公司等属于正部级企业，其老总的级别要比国资委纪委书记高半级，要发挥国资委纪委的监督作用，谈何容易？
此外，很多国企老总任职时间长，中国社科院公司治理研究中心主任鲁桐就认为：“不少人在一家国企当总经理、董事长10多年了，可能还会当到退休。”这种现象客观上容易让国企领导形成绝对权威、获得绝对权力。个别强势国企领导布下的“铁桶阵”，被形容为“针插不进，水泼不进”。
从近年来发生的国企贪腐案来看，一些出事的国企官员背后往往有人庇护，甚至连其任命也与领导插手有关，这种利益纠葛给国资委纪委监督带来不小阻力。
据某国有企业纪委人士称，国资委平时也会主动和企业互动，但多以发文件、下通知、召开会议等方式进行，感觉深入指导的措施不够。国资委纪委人士却很无奈，因为不能过多干涉企业的正常生产，就以这些方式和企业沟通，但做了事还不被理解。
其实，国资委与国企的关系并不是想象中那么“亲密”。国资委虽然是国企的“娘家人”，但企业所需的项目审批，主要是由发改委、住建、国土等部门管，难免会出现“亲人”不熟“朋友”熟的尴尬。有人说，很多国企老总可能很长时间才见一次国资委领导，但一些综合部门的人，老总们却经常见。
被“误伤”的还有国资委向国企派出的监事会。一个外派监事会同时负责多家国企，很难实现当期监督。杭州市国资委干部蔡易然，就身兼杭州市京杭运河集团和杭州汽轮集团两家国企的外派监事会主席。每周往返于3家单位，让他难以及时对两家国企进行深入监督。
近年来的国企贪腐案还透露出这样一个信息，多数落马的国企高管是由纪检监察机关牵头查处，由国资委纪委直接查办的案件比较少，不少地方多年不办一个案。
曾有人质疑，国资委调查国企，无异于“老子查儿子”，能查出什么结果？有的国资委纪委干部也说，去年以前，存在查案不多的情况，但国资委并没削弱对国企的监管，而是把监管重点放在国有资产保值增值上。虽然直接查办的案子不多，但参与查办的也不少。
上述国企干部补充，国资委经常联合纪委、检察院等联合办案，这也和国资系统缺乏办案专业人才有关，单独查处大案要案缺乏专业支撑。
如今，形势正在发生变化。据记者了解，去年至今，“办案力度”成为各地国资委的正在进行时。毕竟，纪委不查案，高压线不带电。正如一名省国资委纪委内部人士所言，不追责无以立信，不查案无以立威。(应当事人要求，文中部分受访者系化名。)
附：国企监督的四川探索
针对国企腐败频发的现状，全国都在对强化国企监督工作进行探索，近几年，四川也开展了一些有益尝试。
省纪委、监察厅建立起与百余家中央驻川单位的协调联动机制，根据党组织隶属关系，明确省直纪工委、省教育纪工委、省国资委纪委、省国防科工办纪委等分别负责中央驻川单位的归口管理工作。
目前，已将银行、通信等中央驻川单位纳入政风行风群众满意度测评体系，正在把中央驻川单位与省直部门一道纳入党务政务公开、公共资源交易监管等工作布局当中。
按照省纪委要求，从今年起，省国资委在全省省属国有企业中推行“三位一体”监督体制，即逐步实行企业纪检、监察、审计由企业纪委书记统一领导体制。强化纪检监察工作与监事会工作协调联系，加大监事会监督检查结果运用力度，整合监督力量，实现优势互补、资源共享，提升监督效能。四川省国资委纪委书记秦明认为，这种做法不仅较好地理顺了监督体制，而且整合了监督力量，加大了监督力度，体现了监督权威。
四川省煤炭产业集团公司进一步深化这一体制，把内设监事会、工会也纳入归口管理。在集团总部，由集团党委委员、纪委书记兼任工会工作委员会主任，受行政领导委托对企业监察和内部审计行使管理权。在其下属企业，由一名班子成员同时兼任纪委书记、内设监事会主席和工会主席，同样受行政领导委托对企业监察和内部审计行使管理权。通俗地讲，就是纪委书记要管这五项工作，更好地做到信息共享、力量共用、手段互助、专业互补。
在国企纪委书记的提名上，成都跳出了由企业内部提名的旧模式。
今年以来，成都市对12家市属国有企业的纪委书记进行了集中调整，他们都是由成都市国资委纪委提名、市纪委把关、市国资委党委任命，任职满5年必须交流。
为了突出“监督、协助、办案”三项职责，这些新上任的国企纪委书记不再兼任与监督职责相冲突的工作职务，而且，他们的薪酬标准、评优评先和职位晋升都是由成都市国资委和纪委考核，不再被企业牵着鼻子走。
多个信源表示，相比于复杂的所有制地位、去行政级别化等，国企改革和反腐很可能最先从最为简单的高管薪酬入手。
国企反腐猜想：攻坚战，更是持久战
文_本刊记者 舒炜
十 八大以来，国企反腐进入深水区。这是中央新一届领导集体打击腐败的决心和力度的体现，但一些国企领导层近乎一锅端的事实，也暴露出国企贪腐的严重危害性。我们在欣喜国企反腐“捷报频传”的同时，眼光也应放在如何铲除国企腐败易发的根源上。
2014年，国企反腐会有哪些大动作？有哪些“大老虎”要打？人民大学毛昭晖教授在接受廉政瞭望采访时预测：国企反腐力度不会减缓，因为还未到有穷之时，我们应珍惜这种来之不易的反腐力度和频率，一些还没被揪出来“大老虎”还会陆续露面。
在今年“两会”上，全国政协委员、中石油董事长周吉平谈到自身企业腐败频发时，称反腐倡廉已被定为中石油三大重点基础性工程之一，“既要打好攻坚战，也要打好持久战”。这应该是2014年国企反腐的最好注脚。
国企将被纳入重点巡视对象
(“有的国企管的钱比省长管的还多”)
3月6日，重庆代表团开放日上，全国人大代表、重庆市国资委主任廖庆轩在发言时谈到发展混合所有制保护国有企业权益的问题时，被重庆市委书记孙政才打断发言，提示在改革中要注意预防腐败。
在此前，中央第五巡视组发现“重庆国有企业存在腐败隐患”。2月20日，在重庆向巡视组反馈意见整改情况的通报中，较为显眼的一点是，市委组织部专门将增设国有企业领导人员管理处室，加强国有企业领导人员管理工作，规范企业管理人员选拔任用工作。
去年以来，中央巡视组开展的两轮巡视工作均对中储粮、三峡集团等企业进行巡视，发现大量涉嫌违纪违法问题的有价值线索。其实，早在2004年，中央纪委与中组部就组建了金融巡视组，以加强对国有重点金融机构的监督。2006年，中央还开展过对国有重要骨干企业巡视试点。
不过有专家称，《中国共产党巡视工作条例(试行)》是2009年7月2日发布的，对国有重要骨干企业、金融机构、高校等，只设计了概括性条款。中央党校教授张希贤对此表示，巡视条例的修改正在紧锣密鼓的进行，说明中央要将这一年来的巡视工作经验加以制度化。
“必须把国有企业放进来。”张希贤认为，一个国企管的钱比省长管的还多，应该接受重点巡视。制度反腐专家李永忠则强调：“在资金密集、权力密集、工程密集区域，往往是腐败集中的地方，采取巡视制度来发现问题、解决问题是必需的。”
作为国企的出资人，外界都很关心国资委这个“老板”的态度。国务院国资委主任张毅说，遏制央企的腐败势头，不仅需要国资委履行出资人职责加强监管，也需要加强中央巡视等外部监督力度。对重要央企应该实现全覆盖、不间断的巡视，这样才能让腐败分子无立足之地，避免国有资产沦为少数人的“唐僧肉”。
具体到地方上，广州市纪委书记王晓玲在去年给出过一个让人“意想不到”的数据，“在过去5年中，国企的反腐案件占广州市总发案的47.3%。几乎每两件贪腐案中，就有一件发生在国企”。
没多久，广州市纪委就宣布，为加强对国企腐败案件的查处，市纪委将设两个巡查组。这两个小组可以初核市属国企领导班子违反党纪政纪的问题，调查处理相关案件，受理对国企领导的检举和控告，以及对处分不服的申诉。这也被外界普遍认为是对国企加强巡查力度和频率的体现。
国资委监督方式有变化
(不当“婆婆”，当好“老板”)
2月，国务院国资委全面深化改革小组宣布组建，并启动多项工作细则。该委副主任黄淑和在近期撰文，称要积极探索“以管资本为主加强国有资产监管”的新模式和新方法，不干预企业具体经营活动，不侵犯企业的法人财产权和经营自主权。
这意味着什么？有人分析，国资委对国企的监管方式要发生重大改变了。
“关系的改变，让国资委与央企的相处方式也随之变化，过去我一个电话给企业，说你干什么干什么，未来不行了，得通过国资代表到董事会说。”国务院国资委研究中心主任助理王志钢说。
对此，业界大多预测，未来的国资监管框架可能是“国务院国资委——国有资本运营投资公司——中央企业”三层架构，比以前多了一个中间层。国务院国资委人士透露，如果将现有110家央企整合重组到50家左右，那么它们的母公司就可以理解为资本投资公司，比如中粮集团、华润集团等已经有了这样的特征。
国资研究专家祝波善就提到，“事实上，国有企业之间的差别实在太大了，管理上不能一刀切，而应该根据不同企业的特点定出不同的指标。像国家电网、中石油这样的垄断型国企，跟竞争性的国企，管理方式有很大的不同。”
观察人士告诉记者，当然，国资委的“管人”职责在短时间内不会削减，如考察任免、考核及薪酬决定，但决策范围应收缩到真正属于股东大会或股东的权责之内。政府今后会逐渐减少对国企高管行政任命，特别会减少官员到国企任职的作法。
一名国务院国资委的内部人日前也暗示：“改革按既定目标进展到一定程度，国资委的职能将面临缩减，不过，我们现在无暇顾及这些。”
或许有人还记得，第一任国资委主任李荣融说过，“温家宝总理曾跟我谈，要求我不要做‘婆婆+老板’。我的理解是，他要我当一个‘好老板’。国资委是国企改革特定的历史产物，这注定了有一天也要退出历史舞台”。当然，现在距离李荣融所说的“退出”那一天还远，但这两三年正是国资委和国企改革以及反腐的关键时期。
与公权力过密或成过去
(国企不能赖在政府的温床上)
北航教授任建明曾对廉政瞭望介绍过自己的一项统计，国企人员腐败的最主要手段是贪污、挪用和为特定关系人非法牟利，此类案子占国企腐败案中80%以上。
“更难的是，涉及国企高管的经济犯罪，不像党政干部违法犯罪那样容易判断，他们的违法方式，往往包藏在企业的经营行为中，很难轻易判定，增加了监管、调查、取证、立案、查处的难度。”毛昭晖说。
如何治理上述突出行为，已成为国企反腐的攻坚战。国务院国资委研究中心宏观战略部前部长赵晓认为，国企腐败的一个重要原因是来自于与公权力的密切关系。国企大多由国资委出资设立并直接管理，天生具有区别于民企的特殊政府关系。
去年在和经济界座谈时，广州市委书记万庆良就忍不住发了一次飙。当时广州电气装备集团董事长蔡瑞雄称，国企走出去很难，“在本地没把我们当亲儿子，出去也把我们当别人的儿子。”他希望“广州市政府用项目暖企业”。
“国企是亲儿子，民企和外资就不是吗？国企不能老想着在政府的温床上成长！”万庆良直言，其所称的困难“是蒙我，忽悠我，我没听说华为中兴做大，是因为政府帮忙”。
不过，万庆良在会上也被民企金发科技的董事长袁志敏“将军”：“书记，你不能老带张房有(国企广汽老总)出去，去年你带他出国考察，只和我握了个手，我知道他做了千亿的项目……”
此外，在专家看来，要减少国企的行政化色彩，还必须阻断“政商旋转门”通道。此前，有机构曾对近千家在A股市场上市的国企进行了统计分析，发现其中49.3%的国企，都聘请了前官员作为高管，这其中包括了不少部级官员。
不过今年以来，A股共有90名独立董事辞职。究其原因，最主要的一条是中组部去年10月下发的“18号文件”。该文件要求，现职和不担任现职但未办理退休手续的党政领导干部不得在企业兼职。即使辞去公职或者退(离)休的党政领导干部到企业兼职(任职)，也必须从严掌握和把关。
有上市公司高管表示，该文件的杀伤力还是比较大的，对于已退休的领导干部有3年的“锁定期”，兼职的领导干部甚至不能领取薪酬。官员、学者兼任独董的吸引力大大下降。
“三高时代”将终结
(不能既当高官，又拿高薪)
长期以来，国企高管的高薪和自身“高官”的“三高”现象引人诟病，公众深切的感受是，很多国企领导更像官员而非企业家。
不久前，由人社部牵头对央企和国企高管收入的调研已基本结束，发现央企总公司高管的薪酬管理很正规(一般是70万元)，但在二三级分公司中，薪酬管理比较混乱，更容易出现高薪(最多上千万元)。有关主管部门称，正准备采取多项手段控制规范央企、国企高管薪酬。
国家行政学院汪玉凯教授的建议是，很多国企高管既然还属于体制内任命或者委派的人员，就不应该和私企的职业经理人一样拿市场化的高薪。当然，他们年薪达到同级别公务员工资的2~3倍是合适的。
去年12月17日，上海“国资20条”正式出台，对国企的监管将分类管理。多家上海媒体在分析该政策时，几乎都用了同样的副标题——避免国企高管们既当高官又拿高薪。其中有一项重要规定是，国企老总所获部分激励收益将在正常离职后兑现，作为追索扣回“抵押金”。
联系到十八届三中全会《决定》中的相关表述：“国有企业要合理增加市场化选聘比例，合理确定并严格规范国有企业管理人员薪酬水平、职务待遇、职务消费、业务消费”，规范国企高管收入已被提上日程。
多个信源表示，相比于复杂的所有制地位、去行政级别化等，国企改革和反腐很可能最先从最为简单的高管薪酬入手，并合理增加市场化选聘比例，让才华出众能力过人并自主创业的民企管理人才担任国企高管，收入与绩效挂钩。
