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尹中卿 《中国经济周刊》记者 肖翊 摄

　　《中国经济周刊》 记者 刘永刚 王红茹|北京报道

　　170人，161票赞成、2票反对、7票弃权。

　　8月31日，预算法修正案草案在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上高票通过。修改后的预算法将于2015年1月1日起施行。

　　十年磨一剑。2004年预算法的修订工作启动，历经三届全国人大常委会审议。今年4月，按照十八届三中全会决定的要求，送交第十二届全国人大常委会第八次会议审议的“三审”稿对预算法的立法宗旨、全口径预算管理制度、预算公开、做实人大预算监督、赋予地方政府发债权等方面做了大幅修改。在此基础上，今年8月递交全国人大常委会第十次会议的“四审”稿对地方政府发债、专项转移支付、超收和短收、国库管理等方面又做了修改。

　　尹中卿：

　　新预算法首次从法律层面确立全口径预算

　　新预算法还明确四本预算是什么、怎么编、什么关系，通过这样的规定就确立了全口径预算的体系。这为走向全口径预算，完善中国特色的预算体系奠定了法制基础。

　　“法律的修改，匡正了立法的宗旨，明确了法律的本质和定位，使得预算法由过去的政府管理法，变成了规范政府、管理政府的法。”全国人大常委、全国人大财经委副主任尹中卿在接受《中国经济周刊》采访时表示，这是此次法律修改的最大亮点。

　　尹中卿坦言，预算法修正案“四审”时，与现行预算法相比，法律条文从原来的79条增加到101条，增加了22条，合并4条变为2条，保留原有内容并补充新内容5条，删除4条。“这次修改是全面的修改，这部草案总结吸收了预算法实施20年来的经验，比较好地与中央刚批准的财税体制改革总体方案进行了协调。”

　　解决“拍脑袋”定预算

　　回到法律本身，尹中卿认为，从立法宗旨看，预算法以前是一部“帮助政府管钱袋子”的法律，现在则是一部“规范政府钱袋子”的法律。

　　近年来，随着预算管理制度改革的不断深化，我国已经取消了预算外资金，所有财政收支全部纳入政府预算，接受人大审查监督。

　　新预算法也删除了有关预算外资金的内容，并明确规定：政府的全部收入和支出都应当纳入预算。预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。

　　尹中卿认为，新预算法明确了四本预算是什么、怎么编、什么关系，通过这样的规定就确立了全口径预算的体系。这为走向全口径预算，完善中国特色的预算体系奠定了法制基础。

　　事实上，十八大和十八届三中全会都提出了明确要求要确立全口径预算体系，“但从法律层面确立全口径预算，这是第一次。”尹中卿认为。

　　解决“乱花钱不问责”之困

　　预算法修改后，政府的支出必须以已经批准的预算为依据，没依据的不得支出。但当前地方政府在预算执行过程中，经常只花钱不问效、不追责。此次新预算法明确了违规执行预算的处罚措施。

　　全国人大常委会预算工作委员会原主任高强曾撰文称：近年来，全国人大常委会没有组织过对预算法的执法检查；实践中，也没有遇到过一起因违反预算法而被处理的案件。

　　尹中卿指出，新修订的预算法完善、新增、细化了具体追责的情形。据了解，新预算法列出近20条具体的违法情形，逐一明确追责和处罚办法。

　　“四审”稿第九十二条提到各级政府出现“未按照本法规定对有关预算事项进行公开和说明的”等六项行为之一，将对相关责任人追究行政责任；第九十三条对各级政府出现 “违反法律、行政法规的规定，多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征预算收入的”等六项行为之一的相关责任人将依法给予降级、撤职、开除的处分。

　　解决“跑部钱进”之困

　　“‘跑部钱进’这个词由来已久，我们必须对转移支付进行清理、整合和规范，今年专项转移支付项目数要减少1/3左右。”今年2月11日，国务院在北京召开第二次廉政工作会议，国务院总理李克强指出，“现在专项转移支付项目繁杂”。

　　所谓转移支付，就是指各级政府为解决财政收支失衡，以一定形式和途径转移财政资金的活动。

　　尹中卿认为，目前我国每年转移支付资金庞大，但资金管理一直缺少法律规范。近年来一系列套取、挪用资金的违规现象与制度不健全有直接关系。

　　新修订的预算法第十六条明确指出：国家实行财政转移支付制度。财政转移支付应当规范、公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标。

　　一位西部某市的地方官员曾告诉《中国经济周刊》：“在地方预算中，公共服务支出占了大头，而涉及经济建设等需要专项转移支付资金时，各地多是靠拼关系。”

　　尽管2006年财政部出台了《规范财政转移支付办法》，但多年来整顿成效并不显著。今年6月，审计署审计长刘家义在审计报告中指出，去年对专项转移支付项目清理力度不够大。新修订的预算法明确规定，建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。

　　后续完善空间仍然很大

　　尹中卿指出，党中央提出全口径预算，但是修改后的预算法并没有在法律中完全落实全口径预算精神。“在法律上构建公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算组成的‘四本预算’体系，在预算完整性方面取得了进步，但距离全口径预算的目标还存在差距。”尹中卿坦言，目前预算体系只体现了“收”和“支”，没有体现资产负债。

　　尹中卿认为，修改后的预算法规定“各级预算的编制、执行应当建立健全相互制约、相互协调的机制”，这样的规定符合“权力权衡”原则指导下的制度建设方向。但是，如何在具体方案上落实相互制约和相互协调的运行机制，还有待未来根据客观条件变化而逐步完善与明确。现阶段的这种表述隐含了对探索过程的准许与鼓励。

　　另外，法律制定是基于中国的国情和中国配套改革的渐进，本次预算法修改也只能采取有限修改的原则，要认识到并理解法律的阶段性。

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