新浪网新闻中心-十八街四中全会特别报道-让阳光照耀每个人

法治中国17年

1997年，依法治国首次进入中国国家决策中，纳入“九五”计划、写入中共十五大报告。17年后，中共十八届四中全会专题讨论依法治国，这是中央全会历史上第一次。

17年，法治中国路蹒跚前行，四中全会无疑将为这一国家治理路径注入更大推动力。

依法治国纳入国家治理决策，与中南海法制讲座关联密切。

最高法院原院长肖扬在2007年依法治国十周年时在求是杂志撰文回忆，依法治国的提出应从中南海法制讲座说起。

中南海法制讲座始于1994年。

1994年，司法部党组向中央提出为中央领导办法制讲座的报告，获中央批准。

当年12月9日，第一次法制讲座在中南海举行。

这次的主讲人是曹建明，时任华东政法大学教授，题目是国家商贸法律制度与关贸总协定。

彼时，作为关贸总协定的创始国之一，中国正在复关谈判的拉锯战中。

第三次讲座，直接影响到后来依法治国的提出。

肖扬回忆，1995年筹备第三次法制讲座时，司法部认为应介绍法律界最关注的依法治国、建设社会主义法制国家问题。

在向中央同时呈报的两个讲座选题中，江泽民圈定了《关于依法治国，建设社会主义法制国家的理论和实践问题》这个选题。

1996年2月8日下午，中央第三次法制讲座在中南海举行，主讲人是中国社科院研究员王家福。

在肖扬看来，这是一次非同寻常的法制讲座，因为正是在这一次讲座的总结讲话中，江泽民提出了依法治国方略。

肖扬回忆，江泽民指出：“加强社会主义法制建设，依法治国，是邓小平同志建设有中国特色社会主义理论的重要组成部分，是我们党和政府管理国家和社会事务的重要方针。”

多年后，曹建明已是最高检察院检察长，他在接受检察日报采访时回忆起当年给中央领导作讲座，“令我终生难忘。”

而第三次法制讲座的主讲人王家福在接受媒体采访时回忆，依法治国，建立法治国家是所有法学工作者期盼的。

第三次法制讲座后的一个多月，八届全国人大四次会议把“依法治国，建设社会主义法制国家”作为一条基本方针，写入《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》。

中南海里的法制讲座

“九五”计划写入法制国家后，法律实务界和法学界关于依法治国的探讨形成热潮，有关“法制”与“法治”的讨论成为一大焦点。

曾在全国人大常委会法工委工作，后任中国法学总编辑的郭道晖接受新浪网访谈时表示，当时法学界开展了“刀制”还是“水治”的讨论。

这原本是郭道晖的提法，为了讨论问题时予以区别，因为这两个词是同音异义的词，到底是制度的制，还是治理的治，差别很大。

郭道晖解释，治理的治是西方的，我们只讲制度的制，所以讲要加强法制建设。法制是静态，“加强法治建设”就是动态了。

1997年9月，“进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家”被写入中共十五大报告。

肖扬对法制讲座提出的“社会主义法制国家”在十五大报告中变成了“社会主义法治国家”给予了特别说明。

他解释说，这是中央在起草十五大报告时认真研究并广泛征求社会各界意见尤其是法学界专家学者意见后决策的结果。“制”和“治”看起来只是一字之差，其实是一次重大的观念变革，表明中国不仅要加强法律制度建设，而且要从治国方式上根本抛弃“人治”传统。

两年后的1999年3月，九届全国人大二次会议上，“依法治国，建设社会主义法治国家”这一治国方略，正式写入宪法修正案。

时任全国人大常委会副委员长的田纪云在向代表大会作宪法修正案草案说明时表示，将“依法治国，建设社会主义法治国家”写进宪法，对于坚持依法治国的基本方略，不断健全社会主义法制，发展社会主义民主政治，促进经济体制改革和经济建设，具有重要的意义。

法治入宪，使得这一国家治理决策从执政党政策，正式变为国家制度。

从法制到法治

“九五”计划写入法制国家后，法律实务界和法学界关于依法治国的探讨形成热潮，有关“法制”与“法治”的讨论成为一大焦点。

曾在全国人大常委会法工委工作，后任中国法学总编辑的郭道晖接受新浪网访谈时表示，当时法学界开展了“刀制”还是“水治”的讨论。

这原本是郭道晖的提法，为了讨论问题时予以区别，因为这两个词是同音异义的词，到底是制度的制，还是治理的治，差别很大。

郭道晖解释，治理的治是西方的，我们只讲制度的制，所以讲要加强法制建设。法制是静态，“加强法治建设”就是动态了。

1997年9月，“进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家”被写入中共十五大报告。

肖扬对法制讲座提出的“社会主义法制国家”在十五大报告中变成了“社会主义法治国家”给予了特别说明。

他解释说，这是中央在起草十五大报告时认真研究并广泛征求社会各界意见尤其是法学界专家学者意见后决策的结果。“制”和“治”看起来只是一字之差，其实是一次重大的观念变革，表明中国不仅要加强法律制度建设，而且要从治国方式上根本抛弃“人治”传统。

两年后的1999年3月，九届全国人大二次会议上，“依法治国，建设社会主义法治国家”这一治国方略，正式写入宪法修正案。

时任全国人大常委会副委员长的田纪云在向代表大会作宪法修正案草案说明时表示，将“依法治国，建设社会主义法治国家”写进宪法，对于坚持依法治国的基本方略，不断健全社会主义法制，发展社会主义民主政治，促进经济体制改革和经济建设，具有重要的意义。

法治入宪，使得这一国家治理决策从执政党政策，正式变为国家制度。

小康目标倒逼法治中国提速

此后这些年，依法治国、法治国家成为在各种官方文件中出现的高频词。

在2003年中共十六大报告中，为法治建设划出时间表。十六大报告列出了2010年、建党100年和新中国成立100年的目标。

依法治国是2020年全面建设小康社会目标内容之一，“社会主义法制更加完备，依法治国基本方略得到全面落实，人民的政治、经济和文化权益得到切实尊重和保障。”

十六大后的2004年，国务院出台了全面推进依法行政实施纲要，“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。”

2010年，国务院再次发出关于加强法治政府建设的意见。

一年后，十一届全国人大常委会委员长吴邦国在十一届全国人大四次会议上表示，中国特色社会主义法律体系已经建成。

这是十六大确立的立法目标的时间节点。

2013年，中共十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定，对法治有了不同以往的表述。

以“推进法治中国建设”为标题，明确提出建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

值得注意的是对维护宪法权威的力度超出以往，“任何组织或者个人都不得有超越宪法法律的特权，一切违反宪法法律的行为都必须予以追究。”

这让学术界看到了中国建立违宪审查制度的希望，在很长时期内，违反宪法并不需要承担或者只需要承担很小的责任。

在三中全会闭幕不到一年后，周永康被中纪委调查。十年间，周长期把持政法系统，其对中国法治的破坏在法律实务界和学术界已形成共识。

在全面小康目标实现时间紧迫的压力下，四中全会能否彻底清算周永康的法治遗毒，将法治中国建设拉回正轨运行，值得期待。

（杨华云）

郭道晖

依法治国首先要依宪执政

10月20日至23日，中共十八届四中全会将在京召开，会议主题为依法治国。

这是中共全会历史上第一次将依法治国作为主要议题进行讨论，从1997年依法治国写入十五大报告，至今亦有

如何看待当年依法治国进入国家治理决策、17年来中国法治状况如何、对四中全会有怎样期待？

“法治三老”之一、86岁的郭道晖接受新浪网专访时表示，实现依法治国，最主要的就是依宪治国、依宪执政。而“依宪”的关键在于立法为民，制约权力，保障权利。

真正的法治是法的统治

新浪网：1997年十五大报告中，依法治国首次进入国家治理的中央决策中，如何看待当时这一变化？

郭道晖： 上世纪80年代提出16字方针：有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。从这时候开始，就是要恢复法制。但这还只是实行“形式法治”，只要有法就行了，从过去无法无天，过渡到有法可依，而且要严格执法。这是一大进步。但是这个法本身，到底是良法还是非法之法，或者是劣法，甚至是恶法，多少陷于“在所不论”的处境。

这就造成一个后果，只要我定个法，一个部门、地方制定的法规、规章、甚至党委制定的“红头文件”，可能只是保护本部门本地区甚至某个特殊利益集团利益的“法”，照它行事，都说是依法办事。这样的法治，只是形式法治，甚至是恶法之治。

新浪网：建设法治国家的由来是什么？

郭道晖：80年代有了法，有法可依，后来制定八二宪法，都是很好的。但还没有涉及到实质法治这个层次。所以后来法学界开展了一个是“刀制”还是“水治”的讨论。

“法制”英语是legel system,即法律制度，是中性的，可以是专制的法制，我把它称为“刀治”（“制”字是立刀傍，我们过去惯于把法制当“刀把子”）。真正的法治是“rule of law”，是法的统治的意思。就是说任何人都要受法的支配，包括执政党。（“治”字是水傍，我称它为“水治”，“水”象征人民， “水可载舟，亦可覆舟”， 即人民之治）上世纪90年代时，在这个问题上有过争论。

当时中国社科院法学所在给党中央的一个法制讲座上，给包括江泽民在内的中央领导人作报告，原稿写的“依法治国，建立社会主义法治国家的理论与实践问题”，拿到司法部、政法委去，说我们只讲法制，不讲法治。所以当时即使做过这样一个法治讲座，但是后来的中央文件和后来开的人大，写出来的还是要建设“法制”国家。

1997年十五大召开以前，党中央报告的主持起草人龚育之（我们是清华同学、地下党的战友）打电话问我“你们法学界为什么要主张用法治而不是法制？二者究竟有什么原则区别？”我给他作了详尽解释，他深表同意。此时，社科院法学所也上书中央申明为什么应当用“法治”。后来十五大报告就将“法制国家”改为“法治国家”了。龚育之当时还负责编辑邓小平文选，把邓小平1941年一篇关于反对“以党治国”这篇文章收录进去了，文章中邓小平反对以党代政，特别是以党治国。严厉批评了党权高于一切，甚至是党员高于一切。说那是国民党的遗毒在共产党里的腐朽表现。收录这篇文章时还有争论，说这是否定党的领导。通过这次讨论，后来，十五大报告就改为“法治”了。这是确定“依法治国，建立社会主义法治国家”的方略和目标的由来。

新浪网：当下该如何理解依法治国？

郭道晖：一些官员对依法治国或者法治国家还不是很理解。他们根据个人的解读，或个人习惯的思维，把治“国”只当成一个空间概念或治理国家事务、社会事务，我是哪个地方的头头，我就只管治这个地方的事务，依法治国就限于中央依法治全国，那么我作为省长，我就依法治省，作为市长就依法治市，县长就依法治县，村主任就依法治村、依法治家，最终是依法治人。

其实，依法治国的实质要义就是要依法治官，因为依法治国的“国”是指国家机器，也就是国家权力。所以，依法治国的要害或者说关键，是要依法治国家权力。国家权力的载体是国家的官员，所以首先要治官。但是这个概念并没有被官员接受，他们还是认为“依法治国”就是我来治这些具体事务，治民，而不是治权力，限制自己的权力。其实，法治的要义就是制约国家权力、保障公民权利，限制power，保障rights。

依法治国首先是依宪治国

新浪网：依法治国最主要的抓手是什么？

郭道晖：依法治国最主要的就是依宪治国，依法执政首先是依宪执政。宪法是经人大审议通过的，人大是代表全民的，宪法也是经过向全民公开的征求意见，它是能够多少反映全民的意志和利益的。

新浪网：此前习近平总书记提出“依法治国就是依宪治国”，你怎么看？

郭道晖：今天党的最高领导人能够提出“依法治国首先是依宪治国，依法执政关键是依宪执政”，我觉得这就是很大的进步。因为过去宪法没有什么权威。

现在提出依宪治国，假如真正理解了它的意思，照此办理，那我们的法治建设就会进入一个新的阶段。现在是有了这样的思维，就看四中全会怎么做。

新浪网：为什么这么说？

郭道晖：为什么光提依法治国不够，要提依宪治国？我认为，一是我们的法律还不完备。2011年说中国特色社会主义法律体系已经建成了，我对这个说法有所保留。现在我们定的好几百个法律，一些基本方面是有法可依的，这是很大的进步，比之过去是一个大的成就，但只是框架有了，还很不完备，也不完善。

新浪网：目前缺失的法律部分，比较重要有哪些？

郭道晖：最重要的是公民的基本权利，乃至于人权的保护还没有法律，也就是宪法35条和41条。宪法35条规定“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”宪法41条是关于公民有批评、建议、控诉或者申诉政府的权利。但迄今这些权利大都还没有立法，而我们的宪法是“不可诉的宪法”，即没有法律，法院审判不能直接适用宪法来判案。公民和社会组织的权利受到侵犯，就得不到司法救济。所以就靠上访。

周永康令中国法治倒退

新浪网：从1997年依法治国写进十五大报告，到现在已经17年，如何评价依法治国从进入国家治理决策到目前为止这17年的状况？

郭道晖：周永康搞了10年,这些年是倒退。

几年前有一次法理学界开年会，邀请中央政法委的领导作报告，讲了一上午，把几乎所有改革开放以来政法界、法学界经过几次大讨论已经纠正了的一些错误的专制思想、人治观念，树立起来比较符合法治要求的观念，几乎全部推翻。比如他说，政治是大道，司法是小技，雕虫小技必须服从于政治这个大道；批评法学界主张以权利为本位就是要搞个人主义。其实，过去公民的权利根本上是受轻视、打压的，是不许主张的。 立法上公民权利不彰，受到各种限制。主张权利本位，这是一个很大的进步。

新浪网：四中全会专门讨论依法治国问题，是不是因为这些年法治建设没有达到期望的目标，甚至有一些倒退？

郭道晖：从习近平、李克强执政以后，中央关于法治建设的决定或者司法改革的决定来看，假如都能够按“决定”所说的去做，我认为，中国的法治有希望，或者可能上一个新的台阶，进入一个新的阶段。这个阶段就是不只是停留在形式的法治，而是实质法治，也就是习近平讲的，每一个案件都能体现公平正义，这就是实质的法治所需要的目标，而不只是说依法办事。

违宪审查制度是法治突破口

新浪网：关于依法治国的讨论很多，突破口在哪里？

郭道晖：从依宪治国这个角度讲，最关键是建立违宪审查制度。这是八二宪法最大的一个缺陷，它没有这个制度。虽然有这个原则——“一切违反宪法的行为都必须追究”。

那怎么追究？我在全国人大法工委工作的时候，没有见到追究过一次。明明某些行政法规，比如劳动教养法规，就是违反公平正义的，而且侵犯人权，50多年不改。“严打”的两个“决定”也有侵犯被告辩护权等问题，造成一些冤假错案。这些违宪的立法并未得到追究。

所以要真正落实宪法的这些原则和具体规定，要通过违宪审查来加以监督。但是过去违宪审查长期没有搞成，法学界做了很多建议，比如建议在人大成立宪法监督委员会。

新浪网：除了缺少违宪审查制度，八二宪法还有哪些缺失或不足？

郭道晖：在我国，全国人大是最高国家权力机关。其实在某个具体案件问题上，特别是涉及到司法审判的个案问题上，最高权力机关不应该是人大，而应该是司法机关，就是说法院判了算。

八二宪法第126条：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”列举这几个主体不得去干涉，但没有被列举的怎么办？党委能不能干涉？人大能不能干涉？反之，难道公民个人和社会组织就绝对不能干涉吗？

那就违法宪法第二条中“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”司法就属于国家事务或者社会事务，这一条把行政机关排除了是对的，把社会组织和公民都排除，在某种范围内是不符合宪法的。

新浪网：习近平上任后，提出了法治中国概念，“法治中国”和以前的“法治社会”有什么不一样吗？ 郭道晖：作为一个法学者，提出一个概念，都应该有理论或者逻辑的说法。法治中国、法治国家，都包括国家，那这两个不是概念重叠了吗？

法治国家是专对内而言，是指国家机器、国家权力的法治化。 “法治中国”，这个“中国”是个大概念，它不只是对内，也是对外的，在世界上来说，中国是个国际法的主体，它的国际地位、身份，对外才讲“我是中国”。法治中国是“法治世界”中的一员，是一个独立主体，我们作为法治中国就有权利参与国际法治的各种活动，参与制定国际法规则，也要承担一个大国的国际法义务。所以,“法治中国”的概念是更宏大的，它囊括了国家主权和全部国家机器（国家权力、法治社会、法治政府等）。迄今我还没有看到理论界从这个视角上阐述“法治中国”。

公民社会能保障反腐可持续

新浪网：十八大以来反腐败抓得很紧，有很多声音说，现在的反腐还是运动式的反腐败。

郭道晖：反腐败，当前的做法有它的合理性，或者说有它不得已的地方，因为我们长期没有建立真正的完备的法律制度，所以现在要反腐败，运用党本身的资源由中纪委来组织，而且的确也看出一些效果。

新浪网：那如何靠制度来保证国家的廉洁。从依法治国的角度，对反腐败的可持续性，有什么建议？

郭道晖：现在单线地反腐是过渡时期的不得已的、或者说必要的做法，我还是同意的，不反对。

但是要能够真正达到习近平讲的，“不愿意腐、不敢腐、不能腐”，那要靠法律制度。

这个制度就是法治，最重要的一个制度就是要建立公民社会。现在单线地反腐，多多少少也是依靠了公民社会，很多案件，都是群众举报的。

这就需要尊重公民的权利，保障公民的权利，国家或者党去反腐，公民社会也要起来作为反腐的动力和基础。没有这一条，现在就反不起来，将来更不能持久，没有保障。

马怀德

十年法治政府目标未实现

这是改革开放以来，开会时间最晚的一次四中全会；这也是改革开放以来，第一次将以依法治国为主题的四中全会。

依法治国与依法行政有何关系，如何约束行政权力，法治政府建设如何？四中全会前夕，新浪网独家专访了中国政法大学副校长、中国行政法学研究会会长马怀德。

马怀德表示，行政机关行使着重要的国家公权力，依法行政才能“把权力关进制度的笼子里”，这是实现依法治国的关键点。

他认为，对于变革中的中国社会来说，四中全会以“依法治国”为主题，机遇与挑战并存，是不是能够真正落实法治精神和法治原则，是不是能够建立起立法、执法、司法、守法环节的制度体系，是不是能够形成信仰法治的社会氛围？

“历史上，人们对法治的期待从未如此热切过。”马怀德说。

十年法治政府目标仍有差距

新浪网：习近平总书记提出“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”，依法治国和依法行政的关系是什么？

马怀德：依法行政应该是依法治国的一个关键，是依法治国的重要组成部分。因为依法治国最重要的是科学立法、严格执法、公正司法和全民守法，强调国家的治理和社会的管理都是在法治的轨道上运行。

行政机关行使着重要的国家公权力。只有行政机关严格依法行政、依法办事才能够实现依法治国的要求，也才能够把权力关进制度的笼子里，保障法律的有效实施，维护法律的权威。所以，依法治国应该说是一个治国的基本方略，而依法行政是依法治国的关键，是实现依法治国的重要途径。

新浪网：2004年国务院出台《全面推进依法行政实施纲要》，确定建设法治政府的目标。

十年来，法治政府建设得如何？实现法治政府，还有哪些急需解决的问题？

马怀德：2004年《全面推进依法行政实施纲要》实施以来，提出要用十年左右的时间，基本上实现建设法治政府的目标。现在看来，我们距离这个目标还是有一定距离的。

一方面有成绩，另外一方面，问题也不少。这个问题主要表现在几个方面，第一，我们有制度，但是没有制度实施或者法律实施相应的健全完善的保障机制和监督机制。所以很多法律制度在制定的时候，是理想的，大家都认可，但是在执行过程中还是没有完全得到有效地执行。

第二，我们的重点领域和关键环节，虽然取得了一些实质性的突破。比如行政审批制度改革、行政执法责任制、政府信息公开制度、问责制度等重点领域，逐步建立起一些制度，并且取得了一定的突破。但是还有一些领域仍处于制度空白阶段。比如，行政决策的制度化、规范化和法律化。对重大行政决策，现在还没有明确的法律规范；比如行政机关虽然有分门别类的程序规则，但是还缺少一个统一的行政程序法；再如，虽然有相关问责的规定，但是缺少一个具有法律效力的问责办法或者《问责法》。

第三，我们的行政机关，实施法律的动力机制也不是很足，缺少像政府绩效法这样的法律实施的动力机制。

所以从整体上说，我国法治政府的形象还没有完全竖立起来，法治政府的建设还处于一个形式大于内容和实质的状态。

依法行政差的官员不能提拔

新浪网：中国各个城市法治政府的建设情况参差不齐，你认为在依法行政上，基层政府最欠缺的是什么？

马怀德：去年，中国政法大学组织了一个课题组，对全国有地方立法权的53个城市的人民政府进行了法治政府的评估。评估结果显示，很多地方政府距离法治政府还有很大距离，有些领域差距较大。评估满分为300分，53个城市的平均得分是188分。以60%为及格线，有36个城市是及格的，排在前几位的是广州、上海、北京、南昌、成都、苏州。还有17个城市在及格线以下。如果按照80%为良好的话，所有的城市均没有达到良好的标准。排名靠前的城市也有明显的短板。

主要的问题是，有些地方政府的依法行政工作还只停留于口头的承诺，缺乏实质举措，操作性举措少。有些建设的举措，停留于应付上级的要求、显示政绩，不能够有效的提升行政权的规范化水平。

实际上，最主要反映出来的，还是部分领导干部的依法行政意识比较淡薄，运用法治思维和法治方式的能力也不足。很多政府机关的主要工作就是依法行政，但是依法行政本身并不是一个硬性指标，追求经济GDP的发展成为他的首选或主要使命，所以没有在依法行政上倾注过多的关注度和注意力。

另外，对于推动依法行政的相关专业人士，也没有相应的激励机制，按照习总书记的要求，“各级组织部门要把能不能依法办事、遵守法律作为考察识别干部的重要条件”。但是实际上，实践中没做到。依法行政做得差的，该提拔还提拔，做得好的，也没能得到重用、提拔。所以说，这方面动力及其不足。

不能再做全能政府

新浪网：1997年依法治国就已经写入中央决策，此次将依法治国作为四中全会的主题，是否说明这些年，处在社会转型期的国家行政机关的权力过大？

马怀德：依法治国的关键——依法治官、依法治权，就是把权力关进制度的笼子里。传统上，我们的行政机关权力确实比较大，关系到老百姓的生老病死，关系到市场主体的生存命运。

行政权力过大，过去在计划经济年代是可以理解的，但是在社会主义市场经济的条件下，行政权应该适当收缩，重新定位，不能大包大揽、做全能政府和无限政府。而是应该按照“法无授权不可为”的基本原则，按照职权法定的要求，去设计行政权力。

新浪网：如何约束行政权力的扩大？

马怀德：现在来看，中央提出的依法治国，特别是建设法治政府，尤其是十八大以后又强调简政放权，削减和取消下放行政审批事项，这些都是在这方面做努力。我想，最终目的是要实现一个目标：政府的行政权力在规范化的同时，还要进一步转变政府职能。

具体来说，该行政机关承担的责任和义务需要进一步的强化，该政府做的事情要全面履行政府职能。不该政府做的事情，或者过去证明做不了也做不好的事，要尽快地放权给社会，放权给市场主体，放权给公民个人或者企事业单位。

以法治原则划分党政权力界限

新浪网：如何破解党委和政府权力交叉重叠问题？

马怀德：过去我们的权力界限不清楚，特别在基层，党委和政府的权力界限没有划分清楚，导致权力有时候会混在一起。无法明确其权力界限，也无法实现有效的监督。如何破解党委和政府权力交叉重叠问题？还是要回到法治的轨道上来，按照法治原则和法治精神去正确的划分党委和政府的权力界限。按照中央的要求，各级党委也必须在宪法法律范围内活动，依法行使权力。

新浪网：习近平总书记也提出“形成完善的党内法规体系”，这对划分党政权力界限有何影响？

马怀德：现在提倡健全完善党内法规，我认为，党内法规一个基本的精神，就是要确立各级党委、党组织行使权力的制度基础或者制度框架。党委的负责人违法行使权力也应该承担相应的义务、责任，也可以问责。

另外，政府的权力是“法无授权不可为”，或者说按照职权法定的原则来行使权力。政府应该行使法律赋予政府的那些权力，出了问题也应该承担相应的责任。

所以，党委和政府的权力边界必须划分清楚，出了问题，各个的责任必须说清楚。这样才能避免权力的交叉重叠和冲突，也可以避免以党代政、党政不分。

暴力执法必须承担责任

新浪网：警察权力的公为私用、城管暴力执法等现象，是近些年备受关注的社会问题，造成执法部门权力滥用的原因是什么？

马怀德：这涉及到执法规范化的问题，由于我们对警察、城管执法的规范化要求不高、不明确，再加上监督不足，执法的规范本身规则不健全，监督又不足，导致享有执法权力的警察或者城管的权力往往会在具体运用过程中，发生权力失控。

新浪网：应该从哪些方面改进，来限制这种权力滥用？

马怀德：我认为，一方面要为执法机关设定比较可行的、严格的、规范的执法标准、方式和程序。换句话说，执法机关工作人员，应该怎么执法，就按照这个标准去做。执法的一些规范化要求必须是明晰的。在执法过程中，如果发生暴力执法，或者不作为、选择性、牟利性执法，所要承担的责任也应当是清晰的。得让他有一个自我认识，避免在执法过程中犯错。

另外，要强化监督。为什么很多行政执法人员在执法过程中，会有施暴或者过激执法，实际上它的本质就是监督不足。很多人因为这样错误的执法了，并没有受到监督、纠正、公示。所以他有恃无恐，甚至是侥幸心理，觉得反正执法就是这样的，我这样也不会被发现，也不会被纠正，更不会承担责任。我认为，以后这个监督必须强化，尤其是媒体的监督、舆论的监督，社会公众的监督。

第三个方面，解决执法的问题，还要考虑执法对象的特殊性。要给执法机关足够的执法权力，和执法措施，保证执法的权威性。既然是执法机关，跟司法机关一样，要有足够的权威。

当然还有些领域里，相应的制度还需要完善。比如牟利性执法的问题，因为有利益驱动，所以财政部门可能要罚款、变相的罚款、节流。有些执法机关就是为了罚款而执法，那是不可能公正执法的。为了解决这类问题，相关的配套也要跟上。至少不应该坚持我们实行了多年的收支两条线，坚决杜绝返还罚款，或按比例返还这些潜规则。保证执法的公正性，维护执法的权威性。

新浪网:你对四中全会的期待是什么？

马怀德：这是我们党历史上第一次在中央全会上讨论法治问题，而且要通过关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。这对我们法律人来讲，是一个让人振奋的消息，我们也是充满期待。

我个人最强烈的期待，希望此次全会和这个《决定》，能够真正的落实法治精神和法治原则，能够在法律的立法、执法、司法、守法的各个环节构建一套切实有效的制度体系，保证制度的有效实施。能够为实现法治政府的建设目标奠定一个重要的基础。

秦前红

四中全会可能有六大突破

这是改革开放以来，开会时间最晚的一次四中全会；这也是改革开放以来，第一次将以依法治国为主题的四中全会。

四中全会把依法治国作为主题，释放出什么信号？依法治国是应对当前深化改革和反腐压力的必然要求吗？本次全会，顶层设计在哪些地方会有突破？

武汉大学法学院教授、宪法学者秦前红接受新浪网采访时表示，四中全会以依法治国为主题，诠释了执政党的一个法治思维，表明执政党的“依法执政”和“依宪执政”的决心。

他分析认为，在四中全会中，可能会有突破的有几点：一是“三位一体”、二是把法治国家的治理能力和治理体系结合起来、三是强调宪法实施和监督的问题、四是司法体制改革问题、五是提高立法质量的问题、六是调整中央政府与地方政府依法行政层面的，涉及预算法治、财政法治等等方面的变化。

良法善治做得不够好

新浪网：四中全会首次把“依法治国”作为主题，这释放出什么信号？

秦前红：这表明执政党要告别过去那套治国理政的方式。那种运动式、命令式、口号式的方式走到了尽头，就必须走上一个正常化的、法治化的发展轨道。

具体来说，“依法治国”与十八大提出的“国家治理能力和治理体系现代化”有关系。我们现在提治理能力和治理体系的现代化，隐含着之前的能力和体系不现代，或者说不那么现代化。为什么说它不现代化，因为它没有遵循法治。现代化的一个标志就是，首先要有“良法”，第二要有“善治”，这点上我们过去做的不够好，甚至是很不好。

新浪网：“依法治国”是应对当前深化改革和反腐压力的必然要求吗？

秦前红：新一代领导人多次提及要有法治思维，要用法治的方式来对待改革。我们过去是摸着石头改革，有时候甚至把法律搁置在一边，或者践踏法律进行改革。这有很多历史原因在内，但是这种改革方式把改革与法治相隔离。

而现在的改革，主要用法治来固化改革的成果，要用法治来调整所得利益的冲突与分歧，还要用法治来取得各个利益阶层的共识。从目前来看，社会的各个方面都不排斥改革，但是社会各个阶层都有自己所得利益，在这种情况下改革，需要有一种共识。这种共识不可能依靠命令或者道德的感召，只能通过法治来寻求。

关于反腐方面，不管是有意还是无意，今年四中全会“依法治国”主题公布的当天，中央也宣布周永康接受调查。事实上，中国过去10年的法治状况，我们评价是倒退的，这跟主管政法的领导周永康的所作所为有密切关系。

周永康被调查，打破了自1990年以来“刑不上常委”的惯例。对于这样的反腐败的力度，大家在叫好的同时，对于反腐败能否持续下去，以及是否能摒除过去运动式反腐的负面效应，例如选择性反腐、侵害腐败对象的一些正当权利。而对于这些，都是需要法治的方式来解决的。

新浪网：十八届三中全会提到的是“法治中国”，这次四中全会的主题“依法治国”，两者有什么内在联系？

秦前红：表述上来说，并不是一个新的话语体系。“法治中国”是三中全会上第一次提出来的，以前是叫“法治政府”、“依法执政”和“依宪执政”。四中全会以此作为主题，召开一个专题性的会体。我觉得，就是要针对当下和未来中国法治的发展，对最重要的一些问题，进行一个集中的讨论，去诠释执政党的一个法治思维，表明执政党的“依法执政”和“依宪执政”的决心。

四中全会或有六方面突破

浪网：此次四中全会，有哪些议题是最有可能被提及的？

秦前红：有突破的，目前来看是顶层设计。根据习近平在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话、今年9月5号纪念人民代表大会成立60周年的讲话，包括之前的国庆讲话，可以作为四中全会信息的一种提前释放。

在四中全会中，可能会有突破的有几点：

一是“三位一体”，就是“法治国家”、“法治政府”、“法治社会”的一体建设，这个是一个比较新的提法。

二是把法治国家的治理能力和治理体系结合起来。

三是强调宪法实施和监督的问题。此前习近平在现行宪法施行30周年的讲话以及纪念人大成立60周年的讲话上都强调，“宪法的生命在于实施，宪法的关键也在于实施”，“对于一切违反宪法和法律的行为要进行监督，要健全宪法监督的基石和程序”。那么以往中国的法治建设，宪法本身没有权威。而宪法没有权威的一个重要原因就是，宪法得不到实施。这是法治发展中，很症结的一个关键问题。这次看，在四中全会上会不会有一个新的尝试。

四就是大家关心的司法体制改革问题。在三中全会之后，在上海有一个试点方案。这次可能会总结上海试点的经验情况，对司法体制的改革做出更加系统和具体的部署。

五是提高立法质量的问题。这点习近平在纪念人大成立60周年纪念会上也提到了。在过去，我们搞了一个法律体系，但是这个法律体系中，很多法律的质量是很糟糕的，而且不能反应这个社会的法律需求，不能指导社会的行动。因此提高立法质量，可能会有有新意的地方。

六是调整中央政府与地方政府依法行政层面的，涉及预算法治、财政法治等等方面的变化。

新浪网：如何理解依宪执政？

秦前红：依宪执政主要讲的是共产党作为一个执政党，如何处理它和宪法、法律的问题。严格上来说，就是党权大，还是宪法大、法律大的问题。上世纪八十年代，彭真就说过宪法是党领导制定出来的，本身也是自己意志和利益的体现，宪法和法律得到实施，就是党的意志的体现。但是从法治的实践来看，我们一直没有解决好执政党如何在宪法和法律范围之下的问题，就是党权如何受到限制，如何去遵循法治的问题。依宪执政就是要解决这些问题。

新浪网：现行宪法施行30周年纪念大会上，习近平强调“一切违反宪法和法律的行为必须予以追究”，那么对于违宪审查，如何从制度和机制上来保证？

秦前红：目前来说，不管是法律人还是对中国法治状况有关心的人，大家从理论层面来说已经达成共识，就是如果想保证宪法的权威性，那么必须有一个专门的机构来管这个事。出现了权限争议也好，或者是违反宪法的行为也好，那么处理这些争议和追究违宪责任，你必须有一个机构专门来做这个事情。否则宪法就是一个纸面上的东西，就会有宪法无宪政，或者是无宪制。

目前来说，取得最大公约数或者说赞成人数最多的，就是在人民代表大会之下设立一个宪法委员会的机构。如果在四中全会在，考虑建立一个违宪审查的专门机构，那就是一个重大的突破，对推进中国法治的发展是大大前进了一大步。

新浪网：此前习近平在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中指出：“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。”那么，依宪治国和依宪执政两者是何种关系？

秦前红：依宪执政主要是说的执政党如何树立宪法观念、宪法思维，执政党的行为是在宪法和法律范围内活动的。依宪治国是指在国家的治理方面，如何在宪法的精神和理念指导之下，来实现治理目标。

依宪执政是包涵在依宪治国之下的，依宪执政主要说的是执政党共产党，而依宪治国的主体是人民，但是具体的实施是包括共产党、立法机关、行政机关等在内的多元主体。

宪法是一切法律体系最高端的东西。过去最大的问题就是法律的权威性和公正性不够，也许解决这两个问题有很多办法，但是最终都要指向宪法的权威和公正。在宪法的精神之下，国家和政党的一切权利都是有边界的。

过去十年法治下行

新浪网：1997年，“依法治国”写进党的十五大报告，到今天已经17年了，如何看待这17年中国法治改革的进程。

秦前红：其实说17年有点短，可以把进度推远一点，推到30年前。

30年前，我国经历完文化大革命，公检法都被破坏了，完全可以说是无法无天的状态。在这种情况下，提出要发扬社会主义民主，健设社会主义法制，就是必须要有规矩可依。到1993年，在共产党党章里确定了社会主义市场经济，1994年修宪的时候，在宪法里面确立了市场经济。

这个时候，就有个问题，如果说制度不好，法律不是一个“良法”，是一个“恶法”，也会使得市场经济得不到正常的发展，公民权利也得不到很好的保障。另外就是，“法制”通常是指一个静态的状态，就是纸面的法律条纹，但是未必能执行。在这两种考量之下，就提出了“法治”。

大概是1995年提出的，要从法制过渡到法治，到1997年写进党的决议，到1998年修宪，把“依法治国，建设社会主法治国家”写进宪法文本。但是“法治国家”被确定之后，中国的法治状况还是没有出现我们期望的愿景。随后，学者又提出如果要依法治国，首先要解决宪法要有权威的问题。于是在1999年的时候提出，“依法治国”的关键是“依宪治国”。

2002年，胡锦涛在纪念宪法施行20周年大会上的讲话中指出：“实行依法治国的基本方略，首先要全面贯彻实施宪法”，2004年在纪念全国人民代表大会成立50周年大会上，胡锦涛再次指出：“依法治国首先要依宪治国，依法执政首先要依宪执政。

这时候大家都觉得中国的法治发展会来到一个历史的机遇期，可是历史往往会开我们当代人的玩笑。

中国的法治在2002年到2012年没有上行，反而是下行，甚至倒退。倒退中也有很多客观原因，当然有一个重要的体制上的原因就是，主管政法的周永康没有法治思想和法治思维，以致社会转型时期，各种各样的矛盾进入一个高发期，频度很高，觉得抛开法治之后，用维稳思维来处理的话，是更好用的工具。

进入2012年后，从在历史的反思性角度上，新的领导人考虑到中国如果想要长治久安，还得要回到法治的轨道上。如果一直用维稳的办法处理，社会可能会出现一种难以为继的状况。

如果从1997年来看，我们国家的法治就出现了流行歌曲所说的，“从终点又回到起点”。1997年所期待要做的东西，是我们用了十几年走的一个曲折的道路，甚至出现十年倒退的情况，才能达到一种幡然醒悟：必须要重归法治。

赵作海：若再遇冤假错案，还得依法来

对于“依法治国”，没读过书的赵作海“不太懂这词的 意思”。但他明白，如果自己身上如再次发生了冤假错案的话，还得依法来。

“如国家不依法治国的话，那社会不就乱了嘛。”对于治理国家，赵作海认为，只能用代表广大人民利益的“国法”，不能用“家法”来治理。

如果法律有不当，要坚决告“法”，走法律路，从公检法一级一级往上反映，不越级、不诬告、不陷害。实事求是。赵作海的媳妇李淑兰在电话那头做了补充。

今年国庆节前，赵作海辞去了在商丘市干了7个月的环卫工作。之前，每天早晨4、5点，赵作海要从租住的房子，去十几里外的地方去清扫马路。一天来回四个半趟。

一次下雨太大，上班途经的某处地下通道积满水，没法通过，直到7点多才到。其间，管理环卫工的队长给他电话说，不想干就别来。一听这话，赵作海就来气，也不想干了。

不过，这份环卫工作给他带来1200元的收入。后来他偶然间得知，其他同事拿的是1600元，觉得自己受了不公正的待遇。而且，工作时还有一点让他觉得不舒服，队长不让其他同事在工作时与他说话。用李淑兰的话来讲，还是把他当“劳改犯”。

——赵作海（河南死人复活赵作海洗冤案当事人）

孙禄松：法律就像钢铁，锈了就要回炉

依法治国，就是我们国家的法律要完善和进步。

如果一个国家的法律不完善、不进步，（就会带来不公平）。法律就像钢铁，锈了就要回炉。今年的法律，到明年后年就要再完善和进步。

如果（这收容遣送制度）早一点废除，早一点回炉，那么社会上就不会有很多很多像我儿子志刚一样（被收容遣送了）。他（孙志刚）人是走了，可收容遣送制度的废止，是用他的生命换回来的（礼物），这也是给我们最大的安慰。

习近平上台后，对官员行贿受贿进行整治，人们大快人心。不管你是多大的官，都能够整治，让他下来。

最近在农村，吃喝还有浪费已减少了好多，基本上没有大吃大喝了。再一个取消公车、请客送礼，也很少了。

——孙禄松（孙志刚收容致死案孙志刚父亲）

唐慧：依法治国关键要看小城市执行情况

我不知道依法治国是什么，但有个感觉，上面的政策是好的，就是到了下面，他们（行政部门）不履行。比如找他们办事情，没有熟人，好几趟都办不成功。

这么多年我一直在上访，原因就是在我们这些小地方，寻求不了法律的公平，所以才到北京去，还是觉得那里有好人，有清官。

这案件（女儿乐乐被迫卖淫案）判的，对我很不公平，原先说都判死刑，最终一个死缓都没有。我觉得中国要么废除死刑，要么就判无期、终生监禁。不能判个几年十几年，就出来。法律弹性太大，给人钻了空子。我一个人无法杀那么多人，我只能拿起法律的武器，法律在维权时起了作用。

如果依法治国，能像国家领导人说的那样，就是我们农民希望看到的结果。上面领导说的好，最终还是要看小城市、小地方（执行情况）。

那些徇私枉法、不管事的，如果事实清楚，应该处理到位。对他们没有这样的惩罚，他们违法犯罪的代价太低了，应加大对他们徇私枉法的打击力度。

——唐慧（唐慧上访被劳教案当事人）

李庄：依法治国的最高境界是德主刑辅

依法治国是人类文明的一种方式。通俗的说法就是，没有规律，不成方圆。

法的本意，体现统治阶级的意志。但从现代文明的角度来讲，还要有被统治阶级的拥护和认可，他们接受度越高，法律执行起来就越容易。

拿重庆事件来说，薄熙来仅仅是2044万的贪腐吗？他对法律的践踏，对法律的蔑视和破坏，可以说比他一百个、一万个2044万的贪腐问题都要严重得多。然而，很多人一提薄熙来都说他好，说处理他有些过分，这是因为老百姓的法治民智没有被开启。

论语说，“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格。”用酷政严刑来治国安邦是不行的，老百姓战战兢兢，担心法律对他的打击和制裁，但他内心的廉耻心没有唤醒。你用道德礼仪去教化大众，唤醒他内心的廉耻心，让他高高兴兴、自觉自愿遵守法律。这就是依法治国的最高境界。这也就是习近平讲的“德主、刑辅”。

其实，中国在世界法律体系中，还算比较先进、比较的，关键是基层的执法人员素质不行。经是好经，但让歪嘴和尚给念歪了。

对于四中全会，包括我在内的全国法律人都有很高期待。它会有一个大刀阔斧的改进，因为周永康主政政法工作多年来，造成全国公检法一片乱象。

我期待的依法治国，首先是依法司法，先把公检法管理好。因为他们是掌握法律公器直接操作法律机器的人，如果他们不懂，机器毁了，还会伤及无辜。

其次，是省以下的“公检法”应垂直管理，财政应该由省财直接拨款。另外还有公开审判，放到阳光下谁也不敢胡来的。

尽管我在重庆有那样的遭遇，但对依法治国还是有信心的。法律人你不相信法律，你还相信什么呢？

一个国家和社会如果不崇尚法律的话，那就是野蛮的。

——李庄（李庄伪造证据妨害作证案当事人）