户籍制度60年流变:从迁徙自由到积分落户

2014年07月31日09:32     第26期      我有话说(0人参与)

  从1958年中国确立严格的户籍审批制度后,建立在计划经济时代的人口迁移控制方式,越来越成为市场经济下劳动力自由流动的巨大障碍,呼吁十多年的户籍制度改革,终于在昨日出台破冰式的顶层设计方案。

短暂的迁徙自由

  在1949年中华人民共和国宣布成立时,是没有户口制度的。

  当时发挥临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》第五条明确,中国人民有迁徙的自由。

  1954年,一届全国人大一次会议通过了中华人民共和国宪法,这部后来被简称为54宪法的根本大法,在第90条延续了迁徙自由,规定中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。

  事实上,共同纲领和宪法确定的迁徙自由,在实际中并没有彻底的实现。

  由于城市失业群体数量庞大,大量的农民进入城市,彼时针对农民进入城市的官方表述是“农民盲目流动进入城市”,在民众中,这个官方表述被简化为“盲流”。

  针对该问题,中共中央和政务院(1954年后为国务院)多次出台限制农民流动的文件。

  1953年4月17日,政务院公布了《关于劝阻农民盲目流入城市的指示》,“盲流”一词由此出现。

  1954年3月,内务部和劳动部发文《关于继续贯彻劝止农民盲目流入城市的指示》。

  1956年12月30日,国务院公布《关于防止农村人口盲目外流的指示》。

  1957年3月2日,国务院公布《关于防止农村人口盲目外流的补充指示》。

  1957年12月18日,中共中央和国务院联合发文《关于制止农村人口盲目外流的指示》。

  特别是上述中共中央和国务院联合发文中,指出了具体的限制措施,包括组建以民政部门牵头,公安、铁路、交通、商业、粮食、监察等部门参加的专门机构,全面负责制止“盲流”工作。

  除了组件专门机构外,还要求农村干部应加强对群众的思想教育,防止外流。铁路、交通部门在主要铁路沿线和交通要道,要严格查验车票,防止农民流入城市。民政部门应将流入城市和工矿区的农村人口遣返原籍,并严禁他们乞讨。公安部机关应严格户口管理,不得让流入城市的农民取得城市户口。粮食部门不得供应没有城市户口的人员粮食。城市一切用人单位一律不得擅自招收工人和临时工。

1958,流动需要批准

  但真正从法律制度上明确以户口审批的方式限制人口流动的作法,是从户口登记条例的出台开始的。

  1958年,全国人大常委会通过了户口登记条例,实行至今。

  时任公安部部长的罗瑞卿在向全国人大常委会作户口登记条例草案的说明中有一段表述可以看出当时制定户口登记条例的核心原因,“我国社会主义建设的方针,是在优先发展重工业的基础上,发展工业和发展农业同时并举。无论工业生产和农业生产都必需按照国家统一的规划和计划进行。因此,城市和农村的劳动力,都应当适应社会主义建设的需要,进行统一的有计划的安排,既不能让城市劳动力盲目增加,也不能让农村劳动力盲目外流。”

  始于计划经济时期城乡二元的政策目标,户口制度以法律的形式确认了一直延续至今的城乡户籍二元。

  对于户口条例是否违反了宪法确立的迁徙自由原则,在当时亦有争议。

  不过对此,罗瑞卿认为户口条例和宪法原则并不抵触。

  他解释,户口登记制度就其根本目的来说,它就是为我国人民在政治上和经济上创造一个幸福的美好的前途而服务的。因此,它不但不会同广大人民的自由有抵触,而且是保护广大人民的自由的。

  他亦承认户口登记条例草案中某些带有约束性的规定,对于少数人的只顾自己、不顾国家和集体利益的盲目流动迁徒行为,是有抵触的。但是限制少数人不合理的盲目流动迁徒“自由”,正是为了保护多数人正当的居住和迁徒自由。

  1975年宪法,取消了迁徙自由的规定,此后再未恢复。

2005,改革指向户籍

  人口的快速流动,已经显现出户口制度对社会发展的束缚。

  2005年10月25日,公安部副部长刘金国在中央综治委第二次全体会议上称,公安部正在抓紧研究进一步深化户籍制度改革的意见,探索建立城乡统一的户口登记管理制度,并将逐步放宽大中城市户口迁移限制。

  但户籍制度改革,显然不是公安部一个部门能解决的问题,真正制约改革推进的是那薄薄的户口本后面附着的利益。

  当时,公安部办公厅副主任陆红燕接受记者采访时表示,“但这毕竟不全是公安部职责范围内的事情,比如,要立法的话,就需要立法机关进行专门的立法工作,更重要的是,有很多工作涉及地方政府行为,要在较短的时间协调好不是很容易的事情,需要相关部门共同协调进行。”

  但在好几年内,户籍制度改革并未出台顶层设计方案,打了几年的雷,却没见雨点下来。

  时任国务院总理的温家宝,多次提及户籍制度改革。

  2009年,他在接受新华社记者专访时提到,户籍制度改革要解决常住人口的融入问题,但也要考虑大城市的承载能力。

  2011年,他在全国人代会结束的总理记者会上表示,积极稳妥地实行户籍制度改革,让符合条件的农民工进城落户。

  2012年,他在政府工作报告中提出,积极稳妥推进户籍管理制度改革,推动实行居住证制度,为流动人口提供更好服务。

  2013年,是他最后一次向全国人大报告政府工作,在户籍制度改革上他提出,加快推进户籍制度、社会管理体制和相关制度改革,有序推进农业转移人口市民化,逐步实现城镇基本公共服务覆盖常住人口,为人们自由迁徙、安居乐业创造公平的制度环境。

  这是迁徙自由从宪法中取消后,在正式的中央文件中,首次出现自由迁徙的提法。

2014,十年磨一剑

  从2005年明确的提出户籍制度改革,十年未能破冰。

  2014年7月30日,国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,公安部副部长黄明在国新办举行的发布会上评价,“这次户籍制度改革决心之大、力度之大、涉及面之广、措施之实是以往所没有的。”

  7月24日,李克强在山东德州考察时跟农民鲁文才说,“以后你的后代肯定能成为城里人”。

  一周后,国务院户籍制度改革文件发布。

  此次户籍改革取消了农业户口和非农业户口的区别,统一为居民户口。这是自1958年户口登记条例确立城市和农村二元户籍制度50多年后,在国家层面明确取消二元区别。

  在人口迁移方面,意见确立了全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制、合理确定大城市落户条件和严控特大城市人口规模的人口迁移战略。

  此外,意见涉及到积分落户、居住证制度以及扩大农民工和其他常住人口基本公共服务覆盖范围。

  正如黄明所说,意见形成的背后是习近平多次批示,12个部门参与起草。

  而在13年前,时任福建省省长的习近平在他的博士论文中国农村市场研究中已经提出,取消城乡二元户籍制度,是历史发展的必然趋势,政府应理智而勇敢地面对这一现实。

  13年后,户籍制度改革亮剑。

  (杨华云)

 

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