新闻事件：采砂被罚民告官

　　今年4月3日，因在青岛前海海域采挖海砂被青岛市海洋与渔业局处罚的青岛博青建材开发有限公司，收到了省高院的终审判决书，那份认定他们的挖砂行为破坏了胶州湾渔业生态环境的行政处罚决定因行政处罚程序违法被判撤销。

　　2001年9月13日，受博青公司委托的“皖采14号”采砂船第一次到胶州湾外海A区采砂作业，被赶到现场的青岛市海洋与渔业局执法人员责令停止作业，采砂船被拖至海警码头。青岛市海洋与渔业局认为“该海域是国家重点保护动物文昌鱼栖息地及其它多种经济鱼类、蟹类和虾类的产卵场和索饵场……（采砂）行为造成该海域海洋环境和渔业生态环境的破坏……责令停止在青岛前海海域采挖海砂活动、并处以一万元罚款”。

　　博青公司认为，他们是在国土资源部核定海域内作业，青岛市海洋与渔业局不应查处。同时，他们拿出国家海洋局第一海洋研究所的论证报告，说明在该海域开采可行。

　　2001年11月，博博公司向青岛市人民政府提出行政复议申请，当年12月23日青岛市政府复议决定维持处罚决定。博青公司不服，又于去年1月14日向省高级人民法院提起诉讼，省高院指令青岛市中级人民法院受理此案。去年11月21日，青岛中院一审判决：仍然是维持原行政处罚决定。博青公司不服向省高院提出上诉。

　　争议焦点：制止采砂是否有据

　　对于被处罚的当天，博青作业地点究竟是不是海洋与渔业局认定的那个点双方存在争议。博青认为，他们所说的那个点，水深34米，而抽砂管总长不过28米，而且是呈45度角插下去的，在那样深的地方根本抽不到砂子。事实上，采砂船只工作区域水深仅6．8米。退一步讲，即便是他们认定的那个位置，也在国土资源部核定的区域内。

　　在二审的庭审中，博青公司仍以自己采砂活动合法，有国家有关部门颁发的许可证为由，要求法院维护其权益。博青公司还提供了海图、采砂船设备情况等新的证据，以证明被海洋与渔业局认定的那个点根本无法采砂。

　　海洋与渔业局拿出的证据是青岛地区部分专家所作的对争议海区造成破坏的两份论证报告。同时，海洋与渔业局虽对海图无异议，但认为博青公司对受处罚的采砂点位置说法并不成立。种种证据表明，他们查处对方违法采砂行为，是为了保护该海域的海洋环境和渔业生态环境免遭破坏，并且执法程序合法、事实调查清楚、法律依据得当，法院应当维持。

　　法院观点：行政处罚程序违法

　　关于行政处罚决定认定事实是否清楚，省高院认为，海洋与渔业局在处罚决定中的结论，依据的是农业部渔业环境检测中心黄渤海区检测站和青岛海洋大学的两份论证报告，这两份论证报告是青岛海洋局在国家组织的论证评审之后，又组织青岛地区的部分专家所作的另行论证，没有得到国家法定论证评审部门的事先授权和事后认可，不符合相关要求，不足采信。

　　同时，对博青公司拟使用胶州湾外前海海域进行海砂采挖事宜，国家海洋局的论证报告得出的结论是：在青岛胶州湾A区砂矿海域采挖海砂，不会破坏海洋环境和渔业生态环境。据此，省高院认为，该结论是比较权威和可信的，并且国家海洋局在此基础上于2001年7月25日为博青公司颁发了《国家海域使用许可证》。因此，海洋与渔业局的行政处罚属认定事实不清，主要证据不足。

　　省高院同时认为，海洋与渔业局处罚程序也存在不合法之处。博青公司委托皖采14号船实施的采砂行为是一种海上生产作业行为，被上诉人作出皖采14号船责令停止在青岛前海海域采挖海砂活动的决定，属于行政处罚法规定的责令停产停业的情况，应当告知当事人有要求举行听证的权利。本案中被上诉人没有履行告知义务，违反了行政处罚法的规定，属于行政程序违法。

　　律师观点：呼唤行政程序法

　　山东文楷律师事务所主任温江鸿律师：　在挖砂案中，海洋与渔业局在对博青公司作出停产停业的行政处罚前，连程序上最起码的告知义务都未能履行，在实体问题的处罚上出现违法行政当然也就不足为奇了。《行政处罚法》第三条第二款规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”

　　在这个采砂案中，海洋与渔业局还存在这样一个问题：即该局做出行政处罚的依据——两份论证报告被二审判决认定是没有证据效力的，因此没有被采信。由此可见，行政处罚机关在调查取证或进行证据适用时，注意证据取得的合法性是十分必要的。

　　山东演达律师事务所主任方江禄律师：此案行政处罚事实依据不被认定是一个方面，而行政程序违法更值得关注。直到现在，我国还没有统一的行政程序法，行政处罚法规定的程序只适用于行政处罚行为，行政许可、行政征收、行政给付等大量的行政行为目前在程序上都基本无法可依。根据现代许多发达国家的法治经验，一个重要的途径就是制定行政程序法，用法律规范政府机关和政府机关工作人员的行政执行行为。

　　山东天宝兴律师事务所主任王成宝律师：行政程序法提供的保障包括事前、事中、事后各个阶段（重在事前、事中阶段），事前、事中的保障可防止侵害发生，这是事后救济所不及的。行政诉讼法的制定颁布到现在有十几年了，再加上行政复议法、行政处罚法，还有在草拟中的行政许可法等单行法的制定，以及经过这么多年的法制宣传，现在上至领导下至一般公民都认为我们国家迫切需要一部行政程序法来规范行政行为，使其遵循公平、公开、民主的程序，促进行政权行使的合法性和合理性，提高行政效率。同时我们对国外行政程序立法，国内行政程序情况都做了充分调查、研究，应该说现在制定行政程序法的时机已经成熟。

　　山东信义律师事务所主任韩文勇律师：本案可以说为行政部门的违法行政行为再次敲响了警钟。我认为，公正、有序的法治社会首先要求作为裁判者的政府和政府工作人员公正、廉洁。而政府和政府工作人员的公正、廉洁是需要一系列行政程序制度保障的，如信息公开制度、回避制度、不单方接触制度、职能分离制度、告知和听取申辩制度、听证制度、以及申诉、控告、复议和诉讼等事后监督、救济制度。没有这些制度保障，腐败和偏私将是不可避免的。

　　我国迫切需要制定行政程序法，这将推动行政执法部门在“官与法”、“权与法”面前，毫无异议地选择尊重法律，遵守程序。如果这种执法观念转变过来，像采砂纠纷这样行政程序违法的案子就会很少发生了。

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