立法又现戏剧性：酝酿5年之久的《民办教育促进法》及其《实施条例》将于2003年9月1日正式实施，就在距此时间表仅有一月之际，21世纪教育发展研究院院长杨东平致信全国人大教科文卫委员会，建议就《民办教育促进法实施条例》举行听证会。主要原因是：对这一事关民办教育前途和命运的条例，绝大多数民办学校都没有通过公开渠道看到过具体条文。也就是说，他们必须执行一部只有“促进”的大概念的法规，却对它的实施细则毫不知情。更何况，有幸刚刚看到条例的民办教育界人士普遍认为，概念与细则之间，相距遥远

　　撰稿／李宗陶(记者)

　　8月10日，来沪参加上海图书交易会并在季风书园签名售书的杨东平教授温和地告诉记者：“这次向人大的呼吁，很可能不被采纳，时间这么紧，不大可能再补开听证会。但我想，这件事情的意义更在于，提请有关部门重视立法的透明度和程序公正性。”

　　紧急上书

　　在这封写给“全国人大教科文卫委员会朱丽兰主任委员”的信中，杨东平写道：

　　去年12月，全国人大常委会通过的《民办教育促进法》，确定了“国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针”，允许出资人可以获得“合理回报”，使民办教育界深受鼓舞。人们呼吁尽快出台实施细则，完善《民办教育促进法》，建立民办教育发展的良好制度环境。

　　最近，正在制定、讨论的《民办教育促进法实施条例(草案)》引起民办教育界的高度关注。对《实施条例》应该规定哪些内容，细到什么程度；如何考虑不同地区、不同层次民办学校的情况，给地方立法留有余地；如何体现政府的服务功能，落实学校的办学自主权；是否应当允许民办学校在董事会管理下，将一定比例的资金用于回报率较高的营利性事业，建立学校自身的资本增值机制等等，都有不同的认识。

　　即将生效的《条例》中关于“合理回报”的具体规定，已令一些民办学校深感困惑。他们担心这一意在促进民办教育发展的立法，由于具体细节规定不当或管得过死，在实施中可能事与愿违，成为伤害民办教育的悬剑。

　　《实施条例》的规定应当与《民办教育促进法》的宗旨和精神相一致，真正促进民办教育的发展。因而，《实施条例》的制定应当具有广泛的民意基础，充分听取民办教育界的意见，增加决策的透明度，保障民办教育系统广大职工的知情权和参与权。为此，我们建议，尽快举行关于《民办教育促进法实施条例》的听证会，以主管部门、学者和民办教育人士三部分人士为主，吸收经济、法律、科技等各界人士参与，群策群力，共同讨论事关民办教育命运、也是事关中国教育大局的《实施条例》的修订。……

　　此致敬礼！

　　21世纪教育发展研究院院长杨东平

　　二○○三年七月二十八日

　　8月3日，信寄出，并同时寄送国务院办公厅、国家发展和改革委员会及教育部。

　　一张历时5年的时间表

　　1997年10月，国务院颁布了《社会力量办学条例》。但随着形势的变化和不断出现一些新情况、新问题，条例在某些重要方面的规定已不能适应民办教育发展的需要，立法呼声渐强。

　　1998年，全国人大常委会将民办教育立法列入九届人大常委会立法规划，由全国人大教科文卫委员会牵头起草。在听取有关部门、民办学校及专家学者的意见，多次召开研讨会、论证会之后，2001年12月，形成了《中华人民共和国民办教育促进法(草案)》。

　　2002年6月24日，九届全国人大常委会第二十八次会议在人民大会堂举行，《民办教育促进法(草案)》首次被提请常委会会议审议。

　　草案试图通过立法手段，从6个方面对民办学校进行扶持和奖励。信息公布后，立即得到各方反馈。民办教育工作者普遍认为《草案》有所突破，如规定：民办学校的教师在职称评定方面依法享有与公办学校教师同等权利；民办学校向学生收取学费、杂费的标准由学校制定，报有关部门备案并公示；国家对公办学校的税收减免政策，适用于同级同类民办学校；民办教育的投资者可以取得合理回报等。

　　但围绕着“合理回报”等争论焦点，委员们展开了4次交锋激烈的审议——

　　10月28日，在九届全国人大常委会第三十次会议上，该草案因“在几个重要问题上意见分歧，(三审稿)一时难以提出修改方案，需要进一步研究”，而没有进行表决。

　　12月1日，李鹏到河北考察工作并就民办教育促进法草案进行立法调研，发表观点明确的讲话。

　　讲话精神推动了四审最终定稿：不再提“不得以营利为目的”；明确“出资人可以从办学结余中取得合理回报”；增加“对侵犯民办学校合法权益的行为要追究法律责任”等等。

　　12月28日，全国人大常委会通过了《民办教育促进法》。“民办教育是社会主义教育事业的组成部分，享受国民待遇”等，最终通过法律形式确定下来。

　　“民办高校的学生终于也能享受火车票半价了！”一些倍受该法案鼓舞的人开始热切盼望《民办教育促进法实施条例》的出台。但对《实施条例》具体应该如何细化，细到什么程度，主管部门、专家学者、民办教育界、法律界都有不同认识。

　　7个多月以后，消息突来：《民办教育促进法实施条例》将于9月1日正式实施。杨东平告诉记者，他是在7月中旬才看到这部《实施条例》的完整内容；而在8月初召开的民办高校座谈会上，绝大部分民办教育界人士表示，对这部条例并不知情。

　　而在整个法案起草的过程中，没有任何举行公开听证的动议。

　　促进还是限制

　　作为法规延伸的《实施条例》突然撩起面纱，却令民办教育界人士捏了一把汗。对此，杨东平略作解答——

　　记者：听说，您刚刚参加了一个民办教育界人士的座谈会，他们对这部细则的基本评价是怎样的？

　　杨东平：在8月1日的会上，我听说大家一无所知，这才把复印的《实施条例》发到他们手上。看了以后，民办学校校长们普遍认为《实施条例》有进步之处，但与《民办教育促进法》的距离较大，没有真正体现“促进”的宗旨，在“大力支持”上没有明显的体现。总的来说，缺乏具体措施。一些校长说，以前自由度还大一些，《条例》出台以后，条条框框反而多起来了。

　　对于限制民办教育发展的那些“瓶颈”问题，《实施条例》却没有回答和解决。譬如“民办学校与公办学校具有同等的法律地位”具体体现在哪些方面？《条例》中规定“金融机构应当简化贷款手续，为民办学校的贷款提供便利”，而现实不是简化手续的问题，而是民办学校根本贷不到款，且不得以校产作抵押，也无机构予以担保。还有民办学校的招生、毕业证书发放、学历承认，依然是问题；“民办学校的设置标准参照同级同类公办学校的设置标准执行”，原来要求60亩地、70名专任教师，8万册图书，300万元经费；现在要求1／2教师为专职，这在实际中是不可能做到的，也抹煞了民办学校的特点。

　　此外，对民办学校能不能投资其他领域的具体条款，也存在争议。

　　记者：最核心的争议在哪里？

　　杨东平：比较突出的是“合理回报”问题。《民办教育促进法》的一个突破就在于明确“可以取得合理回报”，关键是怎么界定这个“合理回报”。

　　现在的规定是：提取合理回报的具体办法与数额，由学校董事会自主决定。但合理回报的数额，不得高于出资人实际出资额的商业银行当年长期贷款利息的120%。”现在商业银行的贷款利率大约是5%-6%，这样的盈利率大约是6%-7%，通常当年投入占的比例为7%-8%，也就是说，这个规定会让大部分民办学校亏损。你像宁波市原来根据当地情况，有个地方性的规定，是200%，盈利率差不多10%左右，现在就得改。

　　这个数字关系非常重大。如果是“鼓励”和“积极发展”的宗旨，具体细则应该与它相应。而现在，大家觉得不是这么回事。

　　据了解，条例中还规定：合理回报只能在当年提取，不得累计；民办学校负有债务的，年度办学结余应当优先用于偿还债务本金。一些民办学校担心，如照此实行，则无“合理回报”可言。

　　上海民办教育研究所所长胡卫认为，国家不应该限定回报率，而应该规范民办高校的财务科目。否则，一定会出现通过“做账”，如将个人的生活消费计入办学成本等，来对应这个“简单的120%”。

　　“不可能的”听证会

　　记者：怎么会出现这种情况的？杨东平：我们国家现在的立法通常是主管部门在小范围内讨论、权衡的结果。尽管也征求专家学者的意见，但决策的透明度还是不够，法律执行主体的知情权和参与权体现得并不充分。

　　像《实施条例》的制定，如果不吸收民校负责人参与起草，完全可以在网络或报纸上刊登草案，进行更广泛地讨论，因为这毕竟事关900多万民办在校生��2001年统计数字�牭拿�运，也关系到全国6万多所民办教育机构��2001年统计数字�牭拿�运，对投资人而言，也是他们投资行为的政策参考。记者：您刚才提到的民办教育界普遍认为《促进法》与《实施条例》间差距较大，是否也表现出主管部门在尺度把握上的犹疑？杨东平：可以这么说，对于一些有争议的问题，譬如合理回报，我认为都是我国民办教育在一定发展阶段内采取的较优策略。正因为这样，更应该让它从更广泛的民意基础上产生。

　　记者：现在距离这一法律生效只剩下20天了，有回音吗？您估计结果会怎样？

　　杨东平：暂时还没回音，毕竟寄出只有一周多的时间。但我估计建议被采纳的可能性不大。时间那么紧，不太可能再补开听证会。

　　记者：如果很可能是一次“不可能”的听证会，您为什么还要冒险一试呢？

　　杨东平：据我所知，目前，我国除价格听证会之外，在公共政策方面，只有广东省进行过关于禁食野生动物的听证会。《民办教育促进法实施条例》的听证会如果能够举行，一定是我国立法的重大事件，会极大地提升全国人大和政府的形象，对促进我国立法和公共政策制定的科学化、民主化也有一定的示范和推动作用。正因为这样，我才在把握不大的前提下上书，如果没有效果，这个个案也给主管部门提了醒了。

　　记者：已经有一些法规贯彻不下去，最后不了了之的例子，譬如某省规定领导干部不能聘用女秘书，据说已经很难推行。这部法律的执行会不会出现类似问题？

　　杨东平：是的，如果缺乏相应的民意基础，缺乏民办教育界的认同，《实施条例》即便生效也很难真正贯彻实行。我的看法是，应该慎重从事，在听证会的基础上做一些必要的修改完善，宁肯适当推迟期限，以避免造成今后工作中的被动

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