教育差距：中国教育政策的重大命题

　　朱海宾

　　“缩小教育差距，应放到构建和谐社会的战略地位予以考虑，构建适应转型期的政策保障体系意义重大。”6月底，在全国教育科学规划国家重点课题“转型期中国教育重大政策案例研究”结题鉴定会上，课题组发出这样的呼吁。

　　课题组首次披露我国“教育差距”的大量调查数据，依据城市支持农村、工业反哺农业的新发展思想，提出了缩小教育差距的十大对策，得到鉴定组柳斌、郝克明、李连宁、顾明远、陶西平、郑富芝、朱小蔓等著名教育专家的一致肯定。

　　教育差距核心是城乡差距

　　据调查，城乡教育存在较大差距。以生均教育经费为例，2001年我国城镇小学生均教育经费平均为1484元，农村为798元，城镇是农村的1．86倍；初中生均教育经费城镇平均为1955元，农村为1014元，城镇是农村的1．93倍。

　　在生均预算内公用经费上，城乡差距更大：2001年我国小学生均预算内公用经费，城镇平均为95元，农村为28元，城镇是农村的3．39倍；初中生均预算内公用经费，城镇平均是146元，农村为45元，城镇是农村的3．24倍。

　　在城市，小学升入初中的比例已经达到98％以上，而农村还有10％左右的学生由于各种各样的原因不能或不愿升入初中。同时，农村辍学严重，长期得不到彻底遏制。不少农村存在初一三个班、初二两个班、初三一个班的现象。

　　差距加大导致教育“异化”

　　该课题的负责人华东师大袁振国教授介绍说，教育差距既表现为城乡之间、地区之间、阶层之间的差距，又表现为不同教育类别之间的差距，如重点学校与非重点学校、普通教育与职业教育、研究型大学与非研究型大学、公办学校与民办学校的差距。

　　“其中，城乡差距是教育差距的核心，缩小教育差距的关键在于缩小教育的城乡差距。”他说。

　　“教育的差距加大导致教育‘异化’。”中国教育学会会长顾明远教授在会上严肃指出，“现在，家庭在教育上的经济负担过重，义务教育阶段有的学校择校费动辄几万元。这是培养人才，还是摧残人才？还有教师的流动问题，现实是只往上流；教师工资较为混乱，结构工资、灰色收入都有影响。这些异化现象必须加以遏止。”

　　首次提出一个基准一个系数

　　课题组认为，应该建立“国家义务教育基准”，规定全国义务教育生均经费、生师比、办学条件等方面的最低标准，规定全国义务教育经费占全国财政经费总支出的最低比例等。

　　对此，袁振国教授解释说：“义务教育缺少办学的底线标准，也就无法统计处于底线标准以下学校的数量，无法制定满足最低办学标准的目标和步骤，也就不能明确最低标准线以下学校的责任，不可能形成最低标准以下学校的政策和措施。要像制定贫困人口生活标准那样制定义务教育最低办学标准，保证所有学校都能满足最基本的办学条件。”

　　怎样判断城乡之间、地区之间、学校之间教育发展的差距？多大的差距是合理和可以接受的？

　　课题组首次提到参照基尼系数的思想和方法，制定“教育均衡发展系数”。通过一套比较敏感而又重要的教育指标，如生均经费、师资力量、教学设施、学生辍学率等进行动态分析，建立适当的数学模型，得出教育发展水平的一个基准值。不同地区、不同学校的发展程度可以通过与基准值的比较，获得发展的偏离程度；必要时，政府可以对指数下线做行政上的规定、通过法律或行政手段将均衡系数控制在一个规定的范围。

　　同时，课题组还建议，要把消除教育贫困作为公共教育政策的首要目标。不同发展地区、不同教育类别都应该根据自身的情况建立起“教育贫困基本标准”，随形势的变化和发展不断调整、修订，并以法律的形式确定下来。“实际上，这也就是把《教育法》、《义务教育法》的法律规定具体化。”袁振国教授说。

　　这些建议得到与会专家鉴定组的赞同。中国教育学会副会长陶西平评价说：“设立教育差距的底线，这是首要目标也是阶段目标。作为阶段目标，在加快低水平速度时，并不意味着抑制高水平教育发展。缩小教育差距的首要责任在政府，建立制度是关键。该课题研究思路明晰，界定较好，抓住要害寻找对策。”

　　突破财政体制的两个主张

　　在教育差距里面，经费差距最为突出。调查显示，造成经费差距的症结在于不健全的财政体制。由于我国县级财政不平衡，60％左右的县级财政无力保证义务教育支出；由于义务教育经费的短缺，60％以上的县市教育支出超过财政支出的40％。

　　在场某位专家指出，并且现在还出现这样的“怪象”，明明一个县财政收入已达到5亿，却照样以戴贫困帽子为荣。全国人大常委会副秘书长李连宁提出：“中央及省级有必要实行阶梯补助，而不是笼统地搞一刀切。”

　　中国需要规范的公共教育财政制度，更加需要一个公正的财政制度。对此，课题组提出两个主张：一是中央和省级政府应当对农村义务教育实施大规模的规范的财政转移支付制度，建立东部、中部、西部分地区分级负担的政府农村义务教育经费分担机制；二是建立由中央和地方各级政府分类别、按比例合理负担农村义务教育经费的投入机制。

　　“此设计方案有创新性，与现行的财政体制容易衔接。”陶西平评价说，“以省为主的投入，又比以县为主积极了一步，有助于在省内调控，是积极而可控的。”

　　“建立一个公正的财政体制是个重要选题。”全国人大常委柳斌认为，逐步实施免费义务教育，经济条件比较好的城市可以率先实行。他对此课题给予较高评价：“它从理论上构建了一个体系，有说服力，比较符合教育发展的实际。”

　　链接：

　　构建促进教育和谐发展的政策保障体系的十大措施：

　　一、加快城乡一体化进程，消解城乡二元结构；

　　二、建立公共教育财政制度，改变公共教育财政制度缺位状况；

　　三、建立义务教育基准，满足办学基本条件；

　　四、制定教育均衡发展系数，及时掌握教育差距情况；

　　五、构筑公平竞争平台，提高教育整体竞争力；

　　六、建立多元评价制度，改变单一评价标准；

　　七、建立激励民间资金投入机制，扩大教育经费来源；

　　八、更新农村教育观念，促进农村人口向城市转移；

　　九、设立国家教师岗位，解决农村教师有效需求不足问题；

　　十、转变政府职能，调整越位，弥补缺位。