建立生态补偿制 实现西部“不开发的发展”
西部的两难抉择：要温饱还是要环保
西部地区是全国的“百水之源”，风沙源头，是我国重要的生态屏障区，其生态环境的质量直接关系到中下游及全国广大区域，对维护国家生态环境安全发挥了决定性的作用。但另一方面，由于生态服务的提供者与生态服务的受益者在地理范围上的不对应，生态环境具有公共物品性质，导致生态服务提供者无法得到合理补偿，存在着搭便车的现象，生态服务的价值和生态资本在现实中未能反映出来。由于长期过度开发，西部生态处于快速退化状态，全国一半以上的生态脆弱县集中在西部地区。为了保护西部地区脆弱的生态环境，我国“十一五”规划将西部许多地方列入国家限制和禁止开发区。
由于西部兼具生态功能区和欠发达地区的二重性，老百姓要致富自然要利用本地资源优势，但“限制与禁止开发”使得“靠山吃山”的西部农民失去了赖以生存的基础。西部一方面要保护环境，另一方面要解决经济发展和人民生活问题，西部陷入“要温饱还是要环保”的两难抉择。
结构性政策缺位：现有西部生态补偿机制存在的主要问题
先看责任主体：以“部门主导”的政策设计，导致责任主体不明确。生态补偿是区域补偿，但现有生态补偿政策普遍带有较强烈的部门色彩，目前中国生态环境管理分别涉及林业、农业、水利、国土、环保等部门，部门分头管理现象严重，导致部门利益化和利益部门化，区域补偿很大程度上成为了部门补偿，这导致了补偿不到位，从而造成生态保护与受益脱节的“三多三少”现象：一是部门补偿多，农牧民得到的补偿少；二是物资、资金补偿多，产业扶持、生产方式转换补偿少，没有建立长效机制，变输血功能为造血功能；三是直接向生态建设补偿多(如栽树)，相应的经济发展、扶贫结构调整不足。
再看补偿方式：以“项目工程”的补偿方式，导致政策缺乏长期性和稳定性。我国最有影响的生态补偿政策就是“退还工程”，但是“退耕还林”、“退牧还草”的补助都有5－8年的期限，期限内老百姓全靠补助生存，如内蒙古2006年完成退耕还林面积约3560万亩，农牧民每亩退耕地年补贴160元，增收幅度60元左右。退耕还林补贴已成为这个国家级贫困县农牧民收入的主要来源之一。2007年，首批退耕还林项目补贴政策到期，而眼下生态林、经济林大多没进入收益期。期满后怎么办？国家转移支付只是对公务员的，并没有将老百姓考虑进去，地方财力有限，肯定拿不出这笔钱解决老百姓生存问题。西部地方政府担心，当政策实施期结束后，如果没有很好的补偿机制，农牧民为了生存，不可避免地会又展开新一轮的生态破坏。去年环保总局到西部搞调研，地方坚决反对取消此政策，地方政府表示，如果停止此政策，他们不能保证老百姓不乱砍乱挖。
三看补偿标准：“一刀切”的政策设计，导致政策实施脱离实际。如在退耕还林补偿中，全国仅分南方和北方两个补偿标准，这样的补偿方式在一些地区导致了“过度补偿”现象，而在另一些地区却是“低补偿”，有的甚至出现“踩空”现象。如在生态公益林补偿金政策的执行中，一些具有重要生态服务功能的林地，并没有得到国家有关部门的认定，因此得不到相应的补偿。以甘肃天祝县为例，生态公益林补偿从2000年开始实施，目前有41.6万亩生态公益林得到补偿，但仍有12万亩得不到补偿。主要原因是这部分林地属灌木林，不属于国家认可的生态公益林，但从祁连山水源涵养的实际功能出发，灌木林也是生态公益林重要的组成部分。西部地区由于各地自然条件和人文资源不同，补偿对象的认定需要因地制宜，应充分考虑地区之间的差异。由于补偿标准偏低，达不到补偿的目的。相关研究表明生态公益林有形产品经济价值和生态效益价值之比为 19.3，而目前生态公益林补贴标准是每亩5元，远低于林地所产生的经济效益。有关专家估测经济林每年平均产出为36元／亩，在西部许多地方，山林是山民全部的生活来源，一年几十元的补助受益显然难以满足他们的起码生活需要。
四看融资渠道：只有纵向转移支付，而无利益相关者的横向转移支付。我国的生态补偿融资渠道主要有财政转移支付和专项基金两种方式。其中财政转移支付是最主要的生态补偿资金来源。目前，纵向转移支付占绝对主导地位，即中央对地方的转移支付，而区域之间、流域上下游之间、不同社会群体之间的横向转移支付微乎其微。这种完全由中央政府买单的方式显然与“受益者付费”的原则不协调。
五看生态环境产权：由于产权界定不清，存在环境贡献者与环境受益者的利益“非对称性”。现有的生态补偿机制有一个难以突破的技术难题，即如何界定生态环境产权，以明确生态效益的提供者和受益者？尽管目前中央确立了“谁受益谁补偿、谁破坏谁恢复、谁污染谁治理”的补偿原则，但涉及到具体补偿行为时，难以确定生态效益的提供者、受益者，特别是在国家层面上实施东西部大尺度区域之间的生态补偿时，这个问题更加突出。像黄河、长江这样的河流流经好几个省，处于流域中间的省，是一些省的上游，同时也是另外省的下游，这样的情况怎样算？云南有的河流效益到国外去了，三江流到缅甸、越南，又如何补偿？云南与周边省一直有争议，人人都说是生态效益的提供者。
西部实现“不开发的发展”之策：建立科学合理的生态补偿机制
(一)转变观念，用法律制度来保证西部老百姓的生存权和发展权
在观念上首先必须抛弃传统的生态无价的观念，明确生态系统的资本价值。中央及东部地区要认识到，经济发达地区对相对贫困地区的补给，不单纯是“扶贫”，更不是“恩赐”，而是利益回归。国家为了保护生态环境，限制西部许多地方的开发利用，这种限制阻碍了西部生态资源这一生产要素遵循价值规律在市场上的自由流转，因而决定了西部地区产业的利润率一般要低于东部及发达地区产业。如此看来，西部地区收益偏低缘于其为国家生态环境安全作出了贡献。因此，对西部生态补偿不是支援的问题，而是责任和义务的问题，是一种社会分工和利益互补。
建议：(1)将“西部生态补偿机制”置于国家战略的地位来考虑。西部是整个国家的西部，生态补偿不仅是对西部补偿，也是对全国资源环境的整体补偿；不仅是环境问题，也是政治问题。(2)将生态补偿机制从政策层面上升到法律层面。生存权和发展权是人的首要基本权利，是人的其他权利的基础，没有生存权，任何其他权利都失去意义。生态补偿机制是个法律问题，如果只当政策问题，起不了作用。因此，尽早在国家层面出台一部生态补偿法，用法律制度来保证老百姓的生存权和发展权。
(二)保持政策的稳定性，建立生态补偿长效机制
第一步：继续推进退耕还林工程，尤其要扩大重要江河流域所涉区域的实施范围，将退耕还林的补助期限延长到20年左右。今后再安排退耕还林计划项目时，补贴政策和项目应进一步向生态脆弱的西部省区倾斜，防止补贴资金撒胡椒面。第二步：将政策转化为制度，只有当工业化发展到农民离开土地能生存时才能中止这项政策。
(二)建立有利于生态保护的财政转移支付制度
1.在财政转移支付项目中增加生态补偿科目。制度上，中国财政部制定的《政府预算收支科目》中，与生态环境保护相关的支出项目约30项，其中具有显著生态补偿特色的支出项目如退耕还林、沙漠化防治、治沙贷款贴息占支出项目的三分之一强，但没有专设生态补偿科目。建议在国家财政转移支付项目中增加生态补偿项目，用于国家级自然保护区、国家级生态功能区的建设补偿、对西部生态退化严重区域恢复补偿等。
2. 建立“资金横向转移”补偿模式。富裕地区直接向贫困地区转移支付，通过横向转移改变地区间既得利益格局，来实现地区间公共服务水平的均衡。在这方面，我国可以借鉴德国的做法。在德国，横向转移支付基金由两种资金组成：(1)增值税由州分享部分的1／4；(2)财政富裕的州按照统一标准计算结果拨给穷州的补助金。我国横向转移支付可以考虑建立区际生态转移支付基金。支付基金的运作模式须要由相关地方政府共同推动，并采取市场化运作基金的方式。
(三)科学量化补偿标准
在制定生态补偿标准时，欧盟广泛采用“机会成本法”，即根据各种环境保护措施所导致的收益损失来确定补偿标准，然后再根据不同地区的环境条件等因素制定出有差别的区域补偿标准。另一个可以借鉴的例子是美国的退耕补偿政策。虽然美国退耕项目的补偿资金全部由政府提供，但政府并不统一规定一个补偿标准，而只是首先根据其所确立的实现森林多功能目标，建立了“环境效益指数”和“根据土壤特点经过调整的租金率”这两个评价体系，用于估算能够基本反映各地实际情况的租金率。然后，美国政府借助竞标机制和遵循农户自愿的原则来确定与各地自然和经济条件相适应的租金率(即补偿标准)。这种方式确定的补偿标准实际上是农户与政府博弈后的结果，化解了许多潜在的矛盾。
根据我国地区差异性，补偿标准在区域之间也应有一定的差异，有些项目的补偿标准在政策制定时就设定一个范围区间。为此，制定科学生态补偿标准有如下两个思路：一是根据某一生态系统所提供的生态服务来定价，二是根据生态系统类型转换的机会成本(即由于生态保护者要保护生态环境，牺牲了部分的发展权)来确定。从目前来看，根据机会成本来确定补偿标准的可操作性较强。但是，从公平性来讲，根据生态服务价值来确定补偿标准更合理。因此，建议政府在近期根据机会成本来制定生态补偿标准，同时加强对生态系统服务功能的价值化研究扶持力度，逐步向根据生态服务订立补偿标准的方向过渡。
另外，在制定补偿标准时还应综合考虑各方面因素。我国“退还工程”的补偿虽然解决了部分西部地区居民的生活问题，但与瑞典等发达国家对退耕造林实行50%的补助率相差甚远。建议在调整补偿标准时应考虑以下三个因素：(1)要考虑通货膨胀的因素。现有退耕还林工程项目区每亩补贴50元的种苗及造林费，这是1999年确定的，近年来物价攀升，种苗及造林成本不断攀升。据林业部门测算，西北地区实际造林成本平均为每亩300元左右，其中，仅苗木费一项平均就达150元左右。建议将实物补偿、货币补偿与物价变动因素联系起来。(2)国家对生态公益林的补偿要考虑原始投资成本。从材林培育的投入产出分析：从最初整地造林到进入中成林期，基本属于无产出的投入期；进入中成林期后到成熟林期，为产出期，即对投资者的投资回报期。这一时期，从开始间伐到全部伐完为止，投资者可根据采伐方式不同逐年或一次性地取得投资回报，以收回其全部原始投资并获取投资利润。生态公益林建设则不然。国家明确规定，生态公益林禁止经营性采伐，因此无论是现有中幼林或中成熟林、用材林或经济林，一旦被划定为国家生态公益林，即意味着投资者必须改变其原有的经营目的，并无法从林木经营中收回投资成本和取得经营利润，鉴此，国家补偿额应包括原始投资成本。(3)要考虑林地产权及土地价值。西部生态林一旦成林后，国家在逐步将重要生态公益林林区收归国有时，应该考虑林地的产权问题及土地价值，切实解决农民在林地被收购后的生存基础问题。
(四)征收“生态税”或“生态附加税”，建立长期稳定的补偿资金来源
课征生态税，可以有效地解决生态资源物质补偿和价值补偿的双重关系，可以有效消除市场在生态环境问题上存在的外部不经济现象。目前我国不存在纯粹意义上的生态税收，在我国现行税制中，资源税与生态税相去甚远。
建议一：设置生态税种。“生态税”在内容上应该考虑以下方面的因素：(1)区域上，西部地区作为中国生态屏障区，为全国的生态环境安全提供了难以计量的生态服务功能，需要设置具有典型区域差异的税收体制，补偿西部的生态保护与建设，体现“分区指导”的思想。(2)类型上，对严重破坏生态环境的生产生活方式利用税收手段予以限制，如对木材制品、野生动植物产品、高污染高能耗产品等的生产销售征税。(3)对环境友好、有利于生态环境恢复的生产生活方式给予税收上的优惠等。因此这里的生态环境税并不是法律意义上的税种定义，而是建立有利于生态环境保护和协调发展的税收体制的含义。
建议二：在“生态税”没推出之前，可以考虑先推出“生态附加税”。“生态附加税”类似城建税或教育费附加的形式，其优点在于税源较为稳定，征收简便。“生态附加税”可附在4种主要税种上(增值税、营业税、企业所得税、个人所得税)。如三峡年发电量847亿千瓦时，如果每度电提取生态补偿费5厘就是4235亿元，仅此一项可以保住28个像云南省德钦县那样的长江中上游贫困县的原始森林。又如内蒙，如果征3%生态附加税，按其年税收收入700亿总量计算，一年的生态税收就能达到近3个多亿。
(五)明确“生态功能区的区划”，科学界定生态效益的提供者和受益者范围
西部地区要在全国生态功能区划的基础上，明确各生态功能区的定位、保护的责任和补偿的义务。建议将“生态功能区”分成五个级别：Ⅰ、Ⅱ为生态效益的提供者，Ⅲ为不提供者不受益者，Ⅳ、Ⅴ为生态效益的受益者。由中央政府在全国范围对Ⅳ、Ⅴ级收费，对Ⅰ、Ⅱ级进行补偿，从而建立“提供者收费，受益者付费”机制。科学地界定生态效益的提供者和受益者，是将钱科学地收起来、合理地花出去的“突破口”。
(作者为国家行政学院经济学部教授 董小君)
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