解析:重典治污如何动真格

2013年07月05日11:08  新民周刊
  重典治污如何动真格?

  将中华环保联合会(以下简称“联合会”)指定为环境公益诉讼的唯一合法主体,引发了较大争议。其半官方的性质,让社会各界猜测中华环保联合会将垄断环保公益诉讼的诉讼权。

  记者|应 琛 实习生|范子萌

  公众希望重拳惩治污染制造者,地方政府却要保护“财神”——在中国,污染难治,往往就是被这样的利益循环牵制。一直以来,超脱于地方利益的法律重典被寄予厚望,6月18日,最高人民法院、最高人民检察院公布《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》),被媒体称为“最严司法解释”。

  但是,见过太多雷声大雨点小的重典后,公众不得不怀疑,污染罪重拳能否真正打到违法者身上。农业部农产品产地土壤重金属污染防治专家组成员、中国农业科学院资源与区划所研究员陈世宝认为,污染入罪关键在于执行力,以及社会民众环保意识的增强。

  入罪门槛降低

  中国的环境立法虽然相对较早,从1979年开始到现在,已经历30多年,但司法解释方面却很落后。另一方面,地方政府为了追求GDP,忽视了环境问题。而一般的污染企业都是地方上重点扶持的企业,真正有问题发生时,地方政府往往会偏袒企业方。

  由于立法的缺陷,环境犯罪的立案困难重重,有些地方法院干脆发布公告称不受理环境案件。

  法学专家与环保人士一致认为,此次两高司法解释出台后,环境问题,不仅是地方政府的问题,而是关系到环保、公安、检察院以及法院各部门的问题,力度肯定会强很多,地方政府也会给予重视。

  据悉,此次公布的《解释》共计12条,剑指环境犯罪的“取证难、鉴定难、认定难”等问题。其中最引人注目的是,界定了严重污染环境的十四项认定标准和应当认定为“后果特别严重”的十一种情形;环境犯罪的入罪门槛的降低成最大亮点。

  最高法新闻发言人孙军工说,2011年5月1日起施行的刑法修正案(八)对1997年刑法规定的“重大环境污染事故罪”作了进一步完善:一是扩大了污染物的范围,将原来规定的“其他危险废物”修改为“其他有害物质”;二是降低了入罪门槛,将“造成重大环境污染事故,致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”修改为“严重污染环境”。

  但因为“其他有害物质”和“严重污染环境”当时缺乏配套的具体标准,导致实践中难以执行,这个重要的修改成了“休眠”的法条。

  《解释》出台后,法条有了具体可操作的尺度,有了量化的标准。

  上海华中达律师事务所主任、高级律师赵雪华在接受《新民周刊》采访时则表示,《解释》让环保司法审判更具有可操作性,“能够保证对此类案件的办理过程中能有一个统一的衡量标准,这样的细化就便于追究责任。”

  不过,赵雪华也提醒道,对《解释》能否遏制目前环境严重污染的问题,不能有过高的期待。“每年有多少环境污染的犯罪案件移送到法院?《解释》介入环境污染的思路并没有改变,依然是事故罪的思路。而法院审理的环保案件需要环保部门移送,但在移送之前有很多程序要走,也就留下了操作空间。另外,有没有群众举报机制,公安部门会否受理,这些不明确的话,在实际操作中就很容易造成推诿。”

  公益诉讼退步?

  两高出台环境污染刑事案件司法解释,是近期环境法律组合拳中的第一拳。

  6月26日,十二届全国人大常委会第三次会议对《环境保护法修正案(草案)》(以下简称《草案》)进行二次审议,首次确立了公益诉讼制度。但二审稿规定,“对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。”

  将中华环保联合会(以下简称“联合会”)指定为环境公益诉讼的唯一合法主体,引发了较大争议。其半官方的性质,让社会各界猜测中华环保联合会将垄断环保公益诉讼的诉讼权。

  对此,环保联合会工作人员对媒体说,联合会的理念一直是“大联合”,过去提起诉讼时,也有很多和当地民间环保组织合作的案例,从未谋求过“垄断”。

  事实上,联合会曾提起过数起环保公益诉讼,创造了多个“环保公益诉讼第一案”。我国第一例申请公开环境信息的公益诉讼案件即是由该会提起,2011年12月,联合会起诉贵州修文县环境保护局,指控其不履行政府信息公开法定职责,该案以环保联合会胜诉告终。在这之前,我国社团环保公益诉讼第一案亦是联合会所为——2009年联合会状告江苏江阴港集装箱有限公司环境污染侵权,同样获得胜诉。

  赵雪华认为,为了保护日益恶化的环境,环境公益诉讼的主体应逐渐扩大,这个规定没有任何法律依据,“该条款对《民事诉讼法》规定的公益诉讼条款进行极其狭窄的限制解释,违背了该法的立法原意,侵犯了其他诉讼主体的诉之利益。如果这一规定成真,就显然把个人诉讼的权力排除在外,确实违反了法律面前人人平等的原则,本质上是一种法律的倒退。”

  但赵雪华也表示,《草案》也有进步之处,即明确了公益诉讼制度,“只不过相应的,以后这样的诉讼会增多,被受理机会也会增加,仅靠联合会远无能力关注全国的环保事件,也无提起公益诉讼的足够动力。”

  同时,令赵雪华担心的是,拥有浓厚官方色彩的公益组织尽管不乏强大的资源动员能力,但其公信力却可能因为类似组织的遭遇而大打折扣。“公益诉讼本来就困难,一旦败诉,民众可能会认为你不作为,或者存在权力寻租等问题,就会出现信任危机。”

  此外,据中华环保联合会章程介绍,联合会采取企业、个人两种会员方式。根据级别不同,每届分别缴纳1万-30万不等的费用。

  在这些企业会员中,金光纸业(中国)投资有限公司、玖龙纸业(控股)有限公司、深圳能源集团股份有限公司等属于副主任委员单位,深圳市广深沙角B电力有限公司等属于常务理事单位。然而,这些企业中不少都曾被曝光过违规排污的“案底”。

  “联合会能否起诉其会员单位?会不会变相成为污染企业的‘保护伞’。”赵雪华对此表示担心。

  “公益诉讼尽管有胜诉,但却没有一家污染企业对其造成的直接、间接环境损害付出经济赔偿。”曾参与过多起有关土地污染公益诉讼的赵雪华表示,“环境污染,不像医疗事故或交通事故都有第三方来做出损害鉴定。我们现在一般的操作,还是回到这块土地的性质是不能出租给你企业来开厂的,收回租赁权,从而终止日后的损害。”

  事实上,中国目前已有多部关于环境污染的法规,但还缺乏土壤质量保护与污染控制的专项法律法规。对此,陕西省政协委员、西安交通大学李香菊认为,这个“空缺”应尽快补上。

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