中国政法大学教授曹明德：生态法治是建设生态文明的根本保障

　　尊敬的各位嘉宾、女士们、先生们下午好！

　　我汇报的题目是"生态法治是建设生态文明的根本保障"，想从三个方面阐述这个问题。一个生态文明建设需要树立生态文明和生态法治的理念，二生态文明建设需要明确政府、企业、公民的生态法律责任；三是生态文明建设需要生态法律制度作为保障。

　　首先我们探讨第一个问题，我们十八大以专章的篇幅描绘了生态文明建设的蓝图，勾勒了建设"美丽中国"的美好愿景，环境学者十分拥护。十七大以来生态文明的理念已渐为广泛接受，也开始了与生态文明建设相适应的实践探索。然而，我国现在正在面临着生态环境资源的问题和压力，我们所面临的问题比世界上的任何国家以及历史上的任何时期都要严峻。所以，如果要实现"美丽中国"这一伟大梦想，必须要坚持绿色发展和低碳发展，把生态法治上升到治国理政的重要方式，才能够将这一梦想变成现实。

　　生态文明是人类文明发展的最新形态，是对工业文明的扬弃，这一新型文明形态是建立在生态价值观的基础上，这一价值观承认生态系统、物种、生物圈的生态价值，承认人是生物圈的一个物种，其存在和发展依赖于生态系统，其他物种和自然环境。生态价值观有别于传统的人类中心主义的价值观，后者用机械论的分析方法将人和自然加以割裂，认为人与自然关系中人是主体、自然界是客体。客体的价值依赖于主体，离开主体客体就是没有价值。从而否认自然、生态系统和其他物种存在和生存的权力和价值。实际上，人是自然界的一个普通成员，每一种生命形势都是独特的，都应当得到尊重。人直接的是自然的存在物，实际上从物种这个意义上说，我们人类也是一个物种。然而正是在人类中心主义价值观的驱使下，近代的生态、环境、资源问题日益严峻，已经严重影响了人类自身生存和发展。

　　自2013年1月份以来，持续很长时间的雾霾，我们现在还没有进入冬季，雾霾又重新出现了，这个雾霾正在严重损害我们居民的身体。这说明什么呢？说明我们中国人现在正在体验61年前伦敦居民曾经经历过的梦魇，它的根源就在于我们的价值观出了问题。没有树立生态价值观，没有树立生态法治的观念，英国在经历了伦敦光化学烟雾事件之后，制定《清洁空气法》，依法治理大气污染，并经历近2个年代的努力才见成效，我们要避免走发达国家的老路，是要思考的问题。但是我们的问题比发达国家的问题还严重，所以应当借鉴他们是处理问题的能力。

　　首先，应当树立生态文明的理念，决策者应当熟知"生态资本、"生态亦字"、"生态足迹"、"气侯变化"、"碳足迹"等概念，在制订规划、计划以及批准建设项目等决定过程中充分考虑其对生态、环境、以及气侯系统可能造成的影响。所以我们现在在探讨是不是要对政策进行环境影响评价，我们也注意到全国人大常委会正在三读环境保护法，那么在三读的草案中，增加了这么一个条款，就是对政策进行环评但能不能通过，我们现在拭目以待。

　　其次应当树立生态法治的理念，并将其作为治国理政的重要方式。依赖于生态立法、生态执法和生态司法，美丽中国首先应当是健康的中国，其生态系统应当是平衡的健康的和无害的。

　　我们也注意到，世界上很多国家在它的宪法中，都有这个环境权的规定，我也研究了，世界上有147个国家在他们的宪法中明确规定了环境权或者环境责任。厄瓜多尔和玻利维亚的宪法中甚至规定了自然的权利，当然我不是很赞同走的那么远，我们现在还是回到我们人民的身体健康和我们的生态环境这样一个立足点来，我并不赞成谈什么自然的权利，但是我们公民环境的权利是应当得到宪法的保障的。我甚至认为，公民的环境权是作为公民的基本人权之一，因为我们现在公民的生活质量的一个很重要的组成部分，特别我们北京的居民，我们的大气很重要，我们呼吸什么样的空气，我们在什么样的一个水环境和噪声环境中生存。按照美国的环境政策法，谈到了清洁空气权、清洁水权以及优美景观权等等，也无非是我们所关心的水气声渣，四大污染，除此之外他们走的更远，还谈审美意义上的权利，不仅是健康的，而且是优美的环境，这我们就不展开讲了。

　　特别是在生态执法和司法过程中，执法和司法机构应当树立损害生态的行为，本身也就构成了违法犯罪，应当积极作为改变现在普遍存在的生态违法犯罪得不到应有追究的现象，我呼吁了很多年。我们97刑法有九个条款，规定了14大类的环境犯罪，但是97刑法实施以来有多少污染的企业受到了刑法的处罚呢？大家可以去查查，为数是很少见的。所以在生态执法方面，我们应该强化各级政府各级部门的责任，改进干部考核指标体系，引入环境公益诉讼制度。在政府层面上，各级政府应当确保完成国家或上级政府设定的各种约束性的环境指标，坚决执行环境保护一票否决制，并保证辖区内的生态环境不得恶化，即维持并改善生态环境质量，不得使生态环境质量下降。特别要防治落后产业从东部向西部转移，从沿海向内地转移。因为现在西部一些省份在西部大开发的浪潮中，为了吸引投资，甚至采取非常灵活的政策，甚至不以牺牲环境资源为代价来吸引责任，我们有领导在场知道，很多地方政府搞的很多什么先上车后买票，放松环境方面的要求，甚至没有经过环评就上马等等都是这样造成的。

　　甚至应当建立生态保存区，封存那些生存环境良好的区域，因为我们西部有些地方生态环境现在状况是良好的，也就是说还有一些环境容量还是可以进行一些污染活动的。所以一些领导就跃跃欲试，我们想在这些地方，这是为数很少的、为数不多的地方应该把它封存起来，不要再搞什么开发建设活动了。所以在组织部门的考核、任用、提拔官员时，领导和组织部门应当对官员的环境指标状况完成如何作为重要依据，而不应该以其利益作为一个考核指标。

　　负有环境执法权力的机关应切实履行其法定职责，坚决惩罚那些不作为或者违法作为的执法人员。我们现在清醒的认识到，在生态只发中也存在着政府失灵，管理者被捕获的现象。正是因为这个原因，所以很有必要在中国引入环境公益诉讼制度，激励环保非政府组织监督环保执法机关和污染者，法律赋予非政府组织的环境公益诉讼主体资格，对环保机关的行政不作为行为提起公益诉讼。我们现在的状况是，很多污染是从它的违法活动中获取了不当利益，并且要改变这种现状。现行民事诉讼法55条规定，对污染环境，侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向法院提起诉讼。但是遗憾地是，我要替我们的诉讼部马勇部长说，新的民诉法实施以来，人民法院受理环保诉讼的案件更难了，原因何在呢？所以这是值得我们思考的问题。以前我们说立法上有障碍，现在立法上的障碍我认为已经解决了，尽管这一条如何实施，还有赖于最高法院出台司法解释，但不管怎么说，法律有明确规定的。

　　最高法院也委托了我就这一条作司法解释，起草这个司法解释的草案，我也向他们提交了。我总的观点是，依法登记成立的，它有组织机构、场所、有名称，有自己的章程，章程中就是以环境保护为目的的，原则上这样的组织就具备了诉讼资格，我的观点是这样的。但是多大程度上被最高法院接受，还不清楚，我听说最高法院忙着搞民诉900条，目前可能还不一定有时间来处理这件事。

　　当然我们眼下正在修改的《环境保护法》，我们最好的方法在《环境保护法》中也把它加以明确。所以我在修改《环境保护法》的征求意见过程中，我是多次强烈的强调我们《环境保护法》还是有必要就公益诉讼的问题进行明确，现在有公益诉讼的条款，但是最终结果会是怎么样呢？现在也不是很明确。

　　那么在打击生态犯罪方面，公安机关、检查机关、审判机关应当重视运用刑事手段，加强对生态环境的保护，对生态犯罪保持应有的打击力度。环境保护行政机关在执法过程，发现污染者可能涉嫌环境犯罪的，应当向侦查机关报告，并将初步获取的证据材料移送侦查机关，我不知道我们环保部门能不能做到这一点，我觉得我们环保机关有这个义务，根据美国的实践，美国联邦环保署的权力很大，它对环境犯罪有个初步侦查的权利，也就是说它认为涉嫌犯罪的，他把这些材料先搜集好之后，就移送给检察院，而检察院往往在侦查过程中，他会联合环保机关，可能涉及到水的机关，相当于我们中国的联合调查，它的FBI很厉害，它往往涉及到环境犯罪，它也会联合调查。

　　值得高度肯定的是，2013年6月8号，两高出台的关于环境犯罪的司法解释，《关于办理环境污染、刑事案件适用法律若干问题的解释》，就是法释2013年15号，这是打击生态犯罪的重棒武器，这个司法解释对刑法338条、339条、408条进行了详细解释，为追究环境犯罪提供了可操作性的制度。刚才吕克勤将军在评价第一位发言人的时候，提到了两高司法解释。比如说何为严重污染环境？这个司法解释给予明确认定，即这是公司财产损失30万元以上的，非法排放等14种情形的任何一种，前13种是具体的，第14种情形是一个兜底条款。

　　何为后果特别严重？司法解释认定为致使公司损失财产100万元以上的，或者致使一人以上死亡或者重度残废的等11种情形。何为公司财产损失，司法解释界定为包括环境污染、减少的实际价值，以及防治污染扩大，消除污染而采取必要措施所产生的费用。

　　再比如何为危险物质，司法解释认定为下面五种情况，一个是危险废物；第二是剧毒化学品，或者是列入到危险化学品名录的化学品；三是含有铅、汞、铬等重金属的物质；四是斯德哥尔摩公约附件所列的物质；五是其他具有毒性可能污染环境的物质。

　　生态文明建设需要明确政府、企业、公民的生态法律责任。地球是人类共同的家园，也是所有生物共同的家园，因此每个国家组织和个人，均有保护这个家园的道德责任和法律责任，以全球变暖为例，自工业革命以来，全球气温急剧上升，科学界的主流观点认为，这是由于人为原因排放的温室气体所排放的。那么为了避免人为排放温室气体，对全球气侯所造成的危险干扰，人类必须采取符合成本效益的减缓和适应措施，以减少温室气体的排放，我们环境问题上也是这样的。所以企业也好，公民也好，都有保护地球的生态责任，特别我们在座的，有不少来自企业界的企业家，除了我们上面讲的，我们必须要严格守法，否则面临着责任包括刑事责任之外，实际我们还要自愿的履行企业社会责任的问题，包括企业的生态责任，那么这是很重要的。希望企业家，特别是做得领先的企业，这也是树立企业良好形象的一个很好的方式。我参加的一些国际会议，全球大的企业、领先的企业，他们很注重标榜自己在生态环保方面处于一个领先的地位，也是塑造企业的良好形象。

　　从国内法的角度观察，国家制订法律和政策，发展低碳经济和绿色经济，鼓励企业研发低碳技术和绿色技术，减少温室气体排放，有些国家甚至制订碳预算，像英国这样，它有气侯变化法律，国家也规定了碳预算，实际上总量控制的目标就相当于我们的五年计划一样，它每五年有一个总量的目标，然后逐年下调，成了一个约束性的指标。国家组织或个人明确自己应当承当的生态责任，并以民主的方式解决利益的冲突。在国际上应当分担与其能力相适应的国际义务，摒弃民族主义的情绪，有些人一谈到气侯变化，就说是帝国主义的阴谋，这种情况我们不能排除，但是你要让我相信，你要拿出证据出来，我也希望我们持这种观点的学者拿出证据出来，这样才能令人信服。另外我也希望我们的科学家拿出全球没有变暖的证据出来，毕竟口说无凭。从我们学法律的角度应当要有充分的证据，否则恐怕没有说服力，难以让人相信。

　　下面一个主题，生态文明建设需要生态法律制度作为保障，生态文明是一种新的文明形态，需要创建新的制度进行促进和保障。在市场经济条件下进行生态文明建设，市场工具发挥重要的作用，所以我们在这方面，我们既要有传统的行政管制的手段，所谓的命令加控制的方式，包括汽车尾气的排放标准，各种污染物的排放标准，甚至将来要考虑制定温室气体的排放标准等等。另外一方面，我们要发挥市场机制的作用，比如说碳排放交易制度，以及碳税制度等等。从国外的经验看，市场机制能够起到一个重要的作用。

　　这些制度我认为应当包括下面的，比如说我们正在考虑制定气侯变化法，我也参与了国家发改委起草的这些国家层面的应对气侯变化的法律。我去年和今年也跟江苏省合作，在发改委的指导下，帮江苏省起草省一级的气侯变化条例，我的搭档是江苏省信息中心那边，他们做了大量工作，目前这个草案已经完成了。

　　此外还有碳排放的总量控制制度，碳排放许可证制度，碳排放交易制度，这些制度都已经写到气侯变化法的草案之中了，还有碳税制度，标识制度，气侯影响评价制度。我们现在以环境评价，主要是对建设项目和规划进行环评，我们草案中考虑对政策进行环评，甚至将来要对气侯所产生的影响也要进行评价。

　　此外还有生态补偿制度，环境保险制度，环境公益诉讼制度，动物福利制度等等。在生态文明建设中还要借鉴国外的生态法治的成功经验，应当充分汲取国外国际的经验，这是我简要的汇报，谢谢大家。