中华环保联合会法律中心副主任、督察诉讼部部长马勇——环境法治：维护公众权益之基石

　　我们中华联合会从2005年成立，从成立之初我们就设立专门的机构叫环境法律服务中心，我们这个环境法律服务中心是国内唯一一家具有官方背景的机构。对受到污染侵害的老百姓提供法律援助，除了这个业务之外，最近这几年尤其是从09年开始，我们在一些地方通过环境公益诉讼的方式来推动我们国家的环境保护工作，也是取得了一些成果。在日常的过程当中，我们能够日常的接触到一些环境纠纷，以及老百姓对我们的投诉，因为我们有接受全国各地的热线投诉电话。我最近和中央组织办一块到下面几个省专门做了一个专题，环保领域矛盾纠纷的专题，有一些思考和大家进行一些探讨。

　　从目前的现实状况、存在的问题、呈现的分析，最终提出一个对策建议。那么从现在目前的状况来看，我们当前的环保领域的环境矛盾和纠纷主要存在这么几个特点，首先纠纷的总量大、增量大。从我们环保部统计的数据来看，现在我们年均的环境信访量是74万余件，年均增长30%，在我们所有的信访总量当中排行第五。虽然说排行第五，但是从总体来讲，其他的投诉是呈一个平稳甚至下降的趋势，而现在环境的信访呈一个急剧上升的态势，所以增长的势头不容小觑。纠纷的涉众性很突出，行为趋向激烈。这些影响的人群在维护自身环境权益的时候，极容易达成一致性的意见，如果在维权的过程当中，因为长期污染问题得不到解决，甚至中间出现一些意外的情况，极有可能使得维权的这些公众情绪产生激动，进而影响成一个群体性事件。尤其从去年2012年我们先后发生了好几次群体性事件来看，现在确实是形势非常严峻。

　　我们大家可以从图片中看到，这些都是我们去年乃至今年发生的一些环境群体性事件的图片。我们有一个统计数据，从96年开始，我们环境群体性事件年均增量是29%，大家算一下，从96年到现在，年均增量29%，这个势头是很可怕的。那么2005年到2011年，环保部直接接报处置的事件一共是927起，其中重特大事件是72起，这些都是群体性事件的例子。

　　大家可以看到，我们一些群体性事件的发生在当地引发强烈的、激烈的冲突，甚至一些政府机关被围堵，出现这种暴力冲击政府的现象。应该说环境污染问题已经不单纯是简单的技术性方面的问题了，而是一个复杂的、社会性的问题，已经影响到局部社会的稳定了。

　　第三是重点行业或者企业矛盾纠纷比较突出。在我们过去的经济发展模式当中，我们是计划经济，那么在计划经济时代，我们很多的经济主体主要是国有企业，包括我们的一些化工、印染、水泥、钢铁等等很多都是国企，后来因为改制变成了民营企业。但是因为历史上遗留的问题，当时在设置厂区、建设这个项目的时候，在选址的方面，从环境保护角度来看关注的不多，所以很多的企业跟老百姓之间的距离，我们的专业名词叫卫生防护距离，几乎为零，我后面会讲到，甚至很多的老百姓被厂围起来。那么这个样子的话，环境纠纷自然少不了。

　　第四是部分行业新建项目成为环境纠纷产生的火点。那么近年来随着公众环境意识的提升，老百姓对PX项目、垃圾焚烧发电项目，一些涉重金属的项目，比如说重金属铅，铅污染有可能造成小儿血铅超标，进而影响孩子的智力，还有输变电等项目工程。往往这类项目在建设之初，甚至在完成了整个环评开始建设的时候，老百姓就极力的去反对。在这个过程中因为征地、拆迁还有其他的一些矛盾，往往酝酿成为群体性事件。我们去年看到的四川什邡这个事件，这是非常典型的一个群体性冲突。我们今年年初到现在还没有划上句号的昆明的PX事件，还有其他的类似PX事件。大家现在谈到PX感觉就像是洪水猛兽，都接受不了。另外垃圾发电厂，还有一些输变电项目，这些都是引发群体性事件的火点。

　　第五个特征，地域分布相对集中。环保纠纷发生多半在经济发达地区，大家也可以理解，因为经济发达地区的经济活动比较频繁、经济比较活跃，自然而然产生污染的可能性很大。那么从地区的差异来讲，东中西呈一个梯度递减的趋势。以上就是我们目前环保领域污染纠纷的一个现状。

　　那么为什么会产生这些我们现状当中所说的这些问题呢？我觉得主要有这三个方面的判断。第一个，我们环境保护工作统筹不够，为什么讲统筹不够呢？我觉得反映在三个方面：首先第一个就是全国性的产业布局没有统筹，我们基本上各省都是以各自为主来发展各自的产业，有时候一哄而上，尤其是我们在之前金融危机的时候，4万个亿的上马，导致各地重复上一些项目，包括我们现在的光伏产业，我们的水泥、我们的钢铁产业，我们的一些多晶硅的产业等等都是突击上，没有一个明确的、长远的、科学的规划。我们长江流域该上什么产业，我们黄河流域该上什么产业，整个没有规划，所以导致各地重复上马。你像现在我们河北地区光是钢铁产能是严重过剩，所以大家都讲北京的雾霾天气跟河北有很大的关系，这也不能不说，这是一个现实，河北的钢铁产能很大的。所以这个缺乏统筹布局，那么就导致各地都会出现或多或少的污染问题。

　　第二是城乡规划布局不合理。之前我们环境保护的主要工作重点是集中于我们的城市，包括城市的经济发展、城市工业的发展，后来城市经济发展总量上去了，大家对生活环境的要求、质量的要求越来越高，所以我们很多的污染转移到乡村去了，这就涉及到城乡发展不平衡的一个问题。我们原本认为乡村是我们的后花园，但是现在乡村成了我们藏污纳垢的地方，一些污染企业、甚至一些工业园区因为农村用地便宜，所以它集中到农村地区，就产生新一轮的污染。

　　(二)这是我重点会讲到的一个，就是环保法治不给力。这个环节我重点从立法、执法和司法这三个方面和大家做一个探讨。首先审视我们的整个环保立法或者整个环境保护的状况，我们往往讲环境执法不行，但是30多年的经济高速发展，30多年的行政的执法，不能说我们没有做工作，我们要反思，难道仅仅是行政执法方面出问题了吗？环境立法就没有任何问题吗？我觉得不可以这样讲。应该说我们环保立法中存在着很多的环保问题，很多的环保立法太过于原则、太过于笼统，甚至于很多的法律之间相抵触。我们之前地方政府经常说一句话，地方政府对本辖区环境质量负责，感觉很给力，但是负什么责？怎么负责？不负责任应该怎么样呢？没有任何规定。所以说白了，这条可有可无，所以我们正在修改的这个环保法，当然在这方面在做改动。我们的环评法，一个建设项目上马，它没有办环评，先上车后买票。没有办环评的处罚是停止建设，限期补办环评，这补办的话，基本上没有不成功的。所以就导致我们的环评法成为一个实实在在的软法、豆腐法。所以立法方面存在着很多的问题，包括我们环保部门的责任不清。

　　在水污染防治方面，不光是环保部门统一监管，我们的水利、农业、港务、渔政等等都赋予监管的责任，但是真正出事的时候，所以底下基层环保部门的工作人员很叫冤屈，唯一追究责任的是环保部门，这样的态势我觉得不能持续的。

　　环保行政执法疲软，这是不可忽视的问题。我觉得有自身的原因，也有客观的原因。主观的原因是我们执法队伍水平有待于加强，所以我们今年甚至出现了网络上广为流传的红豆局长，他说河里流的红色的水是达标的水。所以我们整个的管理体制归集各级地方。我们甚至在安徽的有环保部门的领导去带领执法人员对污染企业进行执法的过程当中，因为比较频繁的执法严重影响了企业的正常秩序，所以被当地政府就地免职，在这个情况下他行政执法怎么能谈到像钢铁一样坚硬呢？

　　司法保护环境力度不足。我会从民事、行政和刑事三个方面来进行探讨。

　　第一个我们当前的环保的民事诉讼难以得到支持，这样变相的纵容了企业的违法。涉及到我们每个公民的，自己的切身利益受到损害的，环境污染赔偿之处有很多方面的困难和障碍。比如说公众不愿意诉、不敢诉、不能诉的现象比较普遍。喝着这样的水，自己这样的林木被毁坏，森林成这个样子，然后水体这个样子，自己养的鱼都死了，他不可以去维权，因为他知道成本太高。另外地方保护主义很厉害，环境诉讼类案件立案非常之难。我们国家有一个省专门出台了关于新类型，敏感、疑难案件受理意见。

　　再有因为环保案件的技术性非常强，证据保存、保护非常困难，对于普通老百姓讲非常困难，还有损害鉴定的问题，那么我们在对受康菲污染而导致财产严重受损的河北乐亭渔民，要求康菲公司停止侵权，很多人都已经倾家荡产，因为他们都是借债来做养殖的，你让他们拿大笔费用去做鉴定是不好的，所以他们做环境维权非常之难。所以司法渠道解决环境纠纷不足1%。

　　我们现在出现了信访不信法，不闹不解决、小闹、小解决，大闹大解决。涉及到公益诉讼，我们的民事诉讼法2012年8月份，正式通过了关于公益诉讼的条款，今年正式开始实施。实施之后，我们中华环保联合会从年初到现在一共进行了七起的环境公益诉讼，无一例外，全军覆没。我们认为民事诉讼法应该规定的很详细了，所谓司法解释，这个时候法官应该针对受理作出一个正确判断，但是我们七期公益诉讼全部被驳回。我们在海南提出的公益诉讼是在环保法庭，他们先立案，立案之后一个月，出一个裁定驳回，驳回的理由是这样的，它说民事诉讼法当中规定，原文是这样的，一个是把文章写错字了，再一个篡改了民事诉讼的原文，比如法律规定的机关和有关组织可以依法提起公益诉讼，它篡改了"法律规定的有关机关和有关组织"看似好像是笔误，其实不是，后面它对这个"有关"进行了详细论述，把有关机关和有关组织等，因为他们是并列关系，当然会受到法律规定的约束。所以有关组织必须要在法律规定当中作出表述。所以中华环保联合会不是一个适合的原告，我们在没有这条法律的时候，在2013年之前，我们完成了8起环境公益诉讼，全部取得了诉讼。这是刑事方面。

　　行政方面民告官非常之难，难受理、难申诉，所以很多环境治理得不到有效监督。其实我们的很多环境污染的行为都是有我们的行政部门不作为或者乱作为造成的。

　　第三，刑事法律对环境犯罪的惩治力度不够，我们6月18号两高出台司法解释，6月19号正式实施，确实也是现在悬在污染者头上的一把利剑。在今年7月8号，公安部公布的四大案件当中，就包括我们中华环保联合会做出的一起案件，这起案件依法逮捕了20个人因为环境污染，会追究到一些监管者的责任，这个我们也有具体的案例。再有就是我们当前一些领导干部不正确的政绩观。

　　那么这么多的问题分析，我们如何去应对呢？第一个就是从源头上来预防，包括我们统筹我们的工业布局还有城乡规划，第二推进我们的环境法治，包括我们的立法、执法、司法三个方面都要加强，同时要积极发挥社会力量，包括社会组织参与到环保纠纷的调解和解决之中，用大调解的方式促进一些环保纠纷的解决。第三就是建立科学的领导干部的绩效考核体系，我们看到我们国家是一个行政非常强势的现状，如果不去影响、不去约束这些政府领导的想法和意识的话，我们的环保是做不起来的。我们要做一个约束程度高、可塑造性强的绿色阵地的考核体系，以上汇报请大家批评指正，谢谢。