图为方晨接收本刊记者专访。摄影：韩宁会周仕凭
环境监察工作是随着我国环境保护事业的发展及环境管理工作的深入而逐步展开的。在30多年的环境保护实践中，我国环境监察队伍从无到有，逐步发展壮大。环境监察工作的内涵也从最初的征收排污费扩大到环境保护日常现场监督执法等。
据环境保护部环境监察局原局长、中国环境科学学会副理事长陆新元介绍，环境监察进入试点阶段的标志是：1986年5月，国家环保局确定广东省顺德县、山东省威海市、安徽省马鞍山市和河北省秦皇岛市为环境监理试点单位。“马鞍山环境保护局精心组织，稳步推进试点工作，取得了突破性进展。环境监理工作也从马鞍山走向全国。”陆新元说。
为了还原这段历史，笔者专程来到安徽省合肥市，拜访了当年负责试点工作的马鞍山市环境保护局原局长、后调任安徽省环保局任副局长、现任安徽省生态与湿地保护协会执行会长方晨。
回顾这段历史，方晨感慨万千。2008年底，他还专门撰写了《亲历我国第一支环境监理队伍的诞生》一文，发表在安徽省生态与湿地保护协会主办的内部刊物上。
我国第一支环境监理队伍的诞生
1987年底，方晨由马鞍山市委组织部调任马鞍山市环境保护局任局长。“人到中年改行，从熟悉的组织人事工作岗位转到政府从事行政业务工作，心中有些忐忑不安，担心不适应。然而到任后，首先遇到的挑战不是业务不熟，而是当时环境保护局的地位十分尴尬。当时的环保部门在政府地位较低，是被忽视的冷门，社会上不少人都认为，环保局是负责清扫城市垃圾的环卫处。”回忆这段历史，方晨开门见山。
1990年，马鞍山市环境监理人员用林格曼黑度望远镜来判定烟尘浓度。林格曼黑度就是用视觉方法对烟气黑度进行评价的一种方法。摄影：韩宁会方晨调到环境保护局遇到的第一件比较棘手的任务，就是完成国家环保局下达的《环境监理员制度》试点工作。1986年11月22日，国家环保局发出《关于在马鞍山市进行（环境监理员）试点工作的通知》，为什么是环境监理？环境监理员的职责是什么？如何建立？文件中没有明确要求，只是要求通过试点，“建立起一支政策水平高、业务能力强的环境监理队伍”。
而在方晨到任之前，马鞍山市环境保护局对这次试点就充满争议，一些从事征收排污费的同志，只是理解为试点只是解决戴“大盖帽”的着装问题。由于分歧太大，争论激烈，马鞍山市试点工作实际上已经陷入停滞阶段。
“当时也是歪打正着，正好我调过去了。也许我是个新手，用初生牛犊的劲头开始闯关。”方晨说。为了专心抓好试点工作，他把环境保护局日常工作交给分管业务的副局长，自己则是全身心地投入到试点工作中。
1991年1月，陆新元听取马鞍山市环保局方晨局长汇报试点工作方晨主要从三个方面着手，一是调查研究，二是进行深入的理论探讨，三是划分界定环境监理的职责范围，这是试点工作的重点，也是难点。
为了做好调查研究工作，方晨组织两个调查组，分别前往外省市和本市各部门了解情况，收集资料，尤其是对国家批准戴“大盖帽”合法着装的卫生、公安、交通、税务、工商等部门机构性质、职责进行了全面深入的调查。调查结果显示，国家行使监督管理的政府职能部门，因执法需要，都建立了一支专职的执法队伍。如交通部门的交通监理，工商部门的工商行政管理，卫生部门的食品监督，税务部门的税务稽查，以及林业部门的森林警察等。环保部门是执法部门，建立一支专职的执法队伍是十分必要的。通过调研，方晨的心里对试点工作方向、目的大体有了一个底。
第二是进行深入的理论探讨。当时马鞍山市局机关三十多人，排污收费所十几位同志，局党组将前一段时间的调查报告印发给每一个人，人人畅所欲言，发表意见。全局先后举办三场研讨会，就环境监理的性质、职责、范围开展了充分的讨论。方晨说：“讨论气氛热烈、激烈，特别是在环境监理的职责范围这一问题上，两种意见针锋相对。一种是从事排污收费同志的意见，他们认为排污收费在环保局是苦差事，整天跑基层向企业要钱，辛苦不说，还得罪人。设立环境监理员就是要强化排污收费人员的权威，扩大权限，增加职责。他们强烈主张‘收、管、用’高度统一。另一种意见是局机关，尤其是从事环境管理的同志，他们认为搞环境监理，实际上是在环保局内部叠床架屋，搞‘小环保局’，与管理部门争权。”
环保局内部之所以出现这种争论，是与环境保护的历史发展进程密不可分的。方晨说：“我国城市的环境保护工作是从征收排污费起步的，不少地方是先有排污收费机构，再有环境管理机构。这样一段特定的历史，使得环境监理机构在环保局内部的地位与作用一直不够明确，有的以征收排污费为主，管理为辅；还有的则集监测、收费与管理于一身，监理机构职责范围过大，宏观管理过多，就会与环保局管理科室职责交叉重复，形成‘小环保局’，过窄则无法行使监理职能。造成环境监理机构性质不明确，职能不统一的另一原因是政策与制度本身。我国当时实行的是‘谁污染谁治理’政策，排污收费制度是这项制度的具体体现，是运用经济手段管理环境的有力措施，收费离不开管理，管理有赖于收费，二者很难截然分开。”
1991年1月31日，马鞍山监理工作验收会合影通过前后一个多月的讨论，争论双方都回归理性，认识趋向统一。大家一致认为，随着环保事业的发展，环保机构进一步强化，内部分工进一步细化，不再搞“大呼笼”管理，这是环保形势发展的必然产物，建立环境监理员制度，实际上是环保局内部强化管理、职责调整的一次变革。
思想统一了，接下来要做的第三件事就是划分界定环境监理职责范围，这是这次试点的重点，也是难点。方晨说：“我们认为，市环保局是市政府综合管理环境的职能部门，其内部应分为决策管理系统（规划、管理、环评、审批）；监察执行系统（环境监理、排污收费）以及支持保障系统（科研、监测）。在纵向上，主要是微观管理，从事现场督察活动。”
基于以上认识，马鞍山市环境保护局对环境监理员的职责作了如下规定：一是对城市水、气、渣、噪声等污染源排放情况进行监督管理；二是负责“三同时”执行情况、环保设施运用情况的现场检查；三是负责组织对污染事故、污染纠纷的调查处理，以及来信来访的处置；四是依法向排污单位征收排污费；五是应急处理环境污染突发事件。“后来国家环保局王扬祖副局长进一步归纳为‘三查两调一收费’，使环境监理的职责进一步明晰化、科学化。”方晨告诉记者。
按照以上职责划分，马鞍山市环境保护局将原有管理科室职责中的微观部分，如来信来访、处置事故、现场督察等划给环境监理机构；环境监理机构中的宏观管理部分，如排污费的管理、使用交给管理科室。
经过为期一年多的艰难探索，马鞍山市终于在环境监理员制度试点上取得了突破。1989年9月1日，马鞍山市人民政府正式批准任命了12名同志为第一批环境监理员，并由市政府颁发了环境监理员证书。从而正式宣告了我国第一支环境监理队伍的诞生。
环境监理员制度迅速推广到全国
马鞍山市环境监理员试点工作一开始便受到国家环保局的高度重视和关注。曲格平局长，王扬祖、张坤民、解振华副局长以及法规司、人事司、污控司、开发监督司领导和同志多次来到马鞍山现场调研和听取汇报。方晨说：“尤其是王扬祖副局长一年中三次专程到马鞍山进行指导，充分肯定了马鞍山市环保局提出的‘局机关从事宏观管理，环境监理主要是从事微观处理’的职责划分。”
马鞍山推行环境监理员制度后，立刻显示出强大的生命力，给全市的环境管理带来了一系列历史性的突破。“一是污染防治设施运转率由原来的不到50%提高到91%；二是污染事故、纠纷、来信来访得到了及时处理，办案结案率大大提高。1990年全市共受理各种环境污染事故、纠纷211件，结案率和回访率都达到了99%；三是排污收费大幅增长，由1989年的400多万元猛增到1990年底的1000多万元，增长了一倍多；四是推动了环境保护工作的全面开展。全局管理工作开始出现三个转变，即：由微观管理向宏观管理转变；由直接管理向间接管理转变；由单纯行政管理逐步向依法管理转变。试点取得了巨大成功。”方晨说。
据方晨介绍，1991年1月31日，马鞍山市环境监理员试点工作通过国家环保局组织的验收。参加验收会的有时任国家环保局开发监督司副司长陆新元、政策法规司副司长胡保林，以及吉林、辽宁、山西、甘肃、上海、沈阳等16个省市环保局的领导，还有国家财政部、人事部和国务院法制局的同志。
方晨在回忆文章中写道：“验收组一致认为，马鞍山市环境保护局‘在理顺环保内部运行机制等城市环境管理工作的一些深层次问题进行了探索，尤其是在落实国家环保法规政策，建立一支环境执法队伍，在理论和实践上都有新的突破，解决了长期以来环境保护工作中存在的执法不力的问题，为开拓具有中国特色的环境保护道路和深化城市环境管理体制改革等方面提供了新的思路。’‘建议在全国有条件的地区逐步推广’”。
1992年，马鞍山监理员夜骑摩托车出发方晨说：“马鞍山市环境监理的试点除了产生了巨大影响，还有两点是我们未料到的。一是给环境综合整治带来了巨大变化，使马鞍山一座以钢铁为主的重工业城市从一座脏兮兮、灰蒙蒙的钢城变为一座花园城市，马鞍山成为被评为全国第一批四个国家卫生城市之一。国家环保局多次在马鞍山召开城市综合整治、工业污染防治、环境宣传教育现场会。时任国家环境保护局局长曲格平评价说：‘马鞍山环境监理队伍工作出色，通过管理，全面提高了城市的环境管理水平，是全国环保战线的一面红旗。’”
“第二点未料到的是，试点工作在全国引起了强烈的反响。验收会一结束，就有全国各地的环保部门前来考察。在验收后的两年中，全国先后有360多个城市的环保部门来到马鞍山参观考察，占当时全国城市的65%以上，环境监理员制度迅速从马鞍山推广到全国。”方晨告诉记者。
回忆刚开始组织试点时候的经历，方晨在当时也感受到了前所未有的压力：“在我到任前，试点工作基本处于停滞阶段。局里就有人说，谁再搞环境监理员（试点），谁就是孙子！当时争论的焦点主要是服装，首先，服装哪些人穿就搞不清楚。收排污费的人员如果着装，分管领导穿不穿？排污收费不是一个部门在做，还有监测站的人是不是也要着装？”。除了来自环保局自身的压力，就连省厅也有不同意见。“当时，省环保厅的领导也坚决反对。就在国家环保局即将验收的前一天，领导还给我打电话：你如果再划分什么‘宏观’‘微观’，我们省里不同意你们验收，我们不让你通过。”即使是国家环保局，观点也不是很一致。“国家环保局部分官员也有反对的声音，说环境监理试点是陆新元在搞地盘，搞‘小环保局’。有的司长问我：方局长，你是工业城市防治污染的典型，为什么要搞环境监理试点？为此，我专门邀请前来调研，后来得到了肯定。”
方晨说：“马鞍山对中国环境保护事业最大的贡献，就是使全国的环境保护队伍增加了五分之二。因为马鞍山模式在全国推广，各地扩编，增加了好多机构。”
马鞍山环境监理员制度试点经验还引起全国新闻媒体的广泛报道，《人民日报》、《经济日报》、《中国环境报》、《瞭望周刊》，以及中央电视台、中央人民广播电台都先后做了报道。这中间还有一段花絮，1993年10月，全国正在清理乱着装等不正之风，马鞍山市环境监理员着装自然也在清理之列。10月24日晚，中央电视台在《新闻联播》中播出了马鞍山市环境监理员整齐着装、夜间驾驶摩托车深入企业现场执法的镜头。时任国务院副总理朱镕基在第二天全国工业污染防治会议上给予了充分肯定和高度评价，称“马鞍山环境监理员着装上岗，严格执法，很有气势。”因此，唯有马鞍山市环境监理员的着装在那次清理中得以保留，未被取消。
回忆马鞍山市环境监理试点这段经历，方晨说：“正如李克强总理所说，‘改革是最大的红利’。环境监理工作试点，只是内部职责重新划分一下，立刻爆发出前所未有的活力。”
