2011年3月在余姚举行的宁波市重大事项社会稳定风险评估工作推进会现场。余姚“维稳前置”的经验，如今被在宁波全市推广。（南方周末资料图）

　　宁波下属的余姚市从2008年开始试点社会稳定风险的前置评估——凡是政府投资的工程项目，在提供常规报批材料外，还需提供一份详尽的“社会稳定风险评估报告”，否则不予立项。

　　这个增加了维稳要求的政策，施行之初自然遭遇了反弹。最终，“不出事就是赚到了”成了各方官员们被说服的理由。由此实现“由被动维稳向主动维稳的转变”。

　　如今，余姚经验在全宁波推广，要附上一份社会稳定风险报告的除了所有可能引发稳定风险的重大工程，另外新增了政府的重大决策和重大活动。而存在重大维稳风险的事项将被“一票否决”。

　　在宁波余姚，水价也与维稳相关。

　　2011年5月11日，宁波余姚市武胜门路，72岁的李荣拧紧了自家的水龙头：“听说水价要涨了？”确如其所料，整个余姚城区居民生活用自来水的价格将在20天后上调。

　　事实上，此次提价已是暂缓3个月的结果。暂缓原因，则来自李荣所不熟知的当地“重大事项信访维稳风险评估”——这个对是否提高水价的稳定风险评估，进行了将近两个月。

　　除了耗时长，评估程序也可谓繁琐，在余姚市发改局一位副局长亲自带队走访街道社区后，包括发改局、水利局、建设局多个单位又聚在一起论证调价是否可行，之后又两次召集十数名居民代表座谈和听证。

　　最终，决定“暂缓”。

　　“其实我们测算过提价之后，每户年增支不过八十多元，但当时考虑到物价正普遍上涨，低收入居民可能会有强烈反弹”。而在余姚市委维稳办副主任王欢亮看来，“民意反弹”就是维稳的风险。

　　在最终形成的评估报告中，不独反映可能风险，也将风险防范措施逐一列出。如加大困难居民补贴优惠力度，引导企业加强节水技改，加快建设其它水厂等。

　　作为宁波市试点的余姚市(县级市)，社会稳定风险评估工作始于2008年年中。在低调试行一年半后，在整个宁波市推开。评估范围也由原来风险多发的重大工程扩展到重大决策和重大活动等。

　　如今，宁波市所有可能引发社会稳定风险的重大工程、重大决策和重大活动，在计算诸如GDP增量等利好的时候，也要附上一份社会稳定风险报告。按规定，将对存在重大维稳风险的事项实行“一票否决”。一则数据显示，2010年宁波开展重大事项风险评估264项，经风险评估暂缓或停止的共计13项。

　　发改局成维稳第一关

　　尽管社会稳定风险评估仅是宁波诸多试点项目之一，但却最为被看重——一个细节是，2011年3月底，宁波全市的风险评估工作现场推进会在余姚召开。相关官员提醒南方周末记者说，这是该市14个创新项目中最早召开现场会的。

　　在余姚，社会稳定风险的评估，说简单点，就是前置审批——发改局在立项的时候把风险评估作为前置条件——凡是政府投资的工程项目，在提供常规报批材料外，还需提供一份详尽的“社会稳定风险评估报告”，否则不予立项。

　　这被认为实现了由“被动维稳向主动维稳”的转变。在余姚市风险评估办法中，以一到四级划分，一级为“存在重大风险，短期内无法化解”，而被评为一级风险者，将被立即叫停。

　　“我们确定8000万元以上政府投资项目必须进行重点评估。”余姚市发改局副局长张雨表示，“一定程度上，投资额的大小意味着牵涉利益群体的大小。”项目投资额如果在8000万之下，则是简易评估。另外，如果政法委或者业主认为有重大维稳风险，那么再单独拎出来重点评估。由此，“发改委成为了维稳的第一关口”。

　　这个增加了维稳要求的政策，在施行之初自然遭遇了反弹。

　　“风险评估作为前置条件对项目申报来说，无疑加上了一道审批成本。”张雨告诉南方周末记者。当时的背景还在于，历经金融危机震荡之后，地方经济急欲重振，“绿色通道”政策开始施行，重大项目的审批必须限时办结。

　　几乎与此同时，余姚市又将2010年确定为“项目突破”年，大量工程迅速上马。是要GDP还是要稳定？这无疑给发改局出了道难题。

　　更让彼时的发改局副局长张雨苦恼的是，社会稳定风险评估作为审批前置条件，“这在法律上是站不住脚的，发改委系统的文件也没有明确规定，企业主完全可以以此反驳”。

　　多重压力之下，“一把手”的作用再次被发挥，“市委市政府领导出面从中协调。”发改局和维稳办等则是跟各个部门算“政治账”，最明显的说服理由就是“盲目实施项目可能导致群体性上访等”。而群体性上访所导致的项目纠缠和政治责任，对基层官员来说自然不言而喻。

　　余姚市委维稳办一官员就举例说，某地拆迁工作事先未进行风险评估，没有预料到群众持续不断地进行上访，最后偌大的地块拆迁了一半便不得已叫停。“评估就是找出风险并加以化解，工程推进过程也不会再有群众阻挠，不出事其实你就是赚到了”。

　　最终，“不出事就是赚到了”成了各方官员们可以接受的理由。

　　最能依靠的还是基层

　　作为宁波下辖的试点，对于风险评估的启动程序如下：每年年初，市委维稳办、信访局将与发改局进行会商，选择数个有可能引发群众大规模上访或重特大群体性事件的重大事项实行重点评估，而具体实施则由相关主管部门负责。最终形成风险评估报告在市维稳办和信访局备案。

　　以萧甬铁路工程为例，因为涉及全市多个乡镇，“既有大量的拆迁安置和土地征用任务，又有工程开工后可能引发的施工扰民、影响周边房屋质量等问题”，相关部门与市交通局协调后，由市交通局组织工程指挥部完成社会稳定风险评估，“并且制定详尽的化解措施”。

　　这一切都依循“谁主管、谁实施、谁评估”的原则，而完备的程序也被着重提及。“一份重点评估报告，须严格按照实地走访、利益群体座谈、利益群体听证、专家论证、乡镇街道意见征求、综合分析等步骤”，上述每一步骤皆有对应表格。

　　事实上，能够进入市一级层面视野的重点评估项目仅为少数，更大的执行主体，却是余姚下属的各个乡镇。此间官员说，三分之二强的维稳评估发生在乡镇街道一级。

　　而基层的实用主义亦由此体现。一般评估坚持能简则简，不要求每个环节形成书面材料，仅需报市委维稳办和信访局备案即可。

　　“我们讲究可操作性，不要让人家觉得这个东西很复杂，那样就没有生命力。”余姚市政法委官员称。在余姚市已实施的81件风险评估中，简易评估达到61件。

　　而在余姚市梨洲街道办一官员看来，多年维稳工作下来，制度化的基础已然成形。“布点各村的信息维稳员会第一时间上报不稳定因素，经过筛选，我们会圈定重点。”

　　宁波全市早在数年前便开始着手建立向下延伸的基层社会管理网络，即“和谐促进会、和谐促进小组、和谐促进员”三级网络。而数量庞大的和谐促进员队伍，可谓是及时化解风险的人力保障。据称宁波全市共有超过17万的“和谐促进员”，相当于一个人管50人。

　　对基层的制度压力和人力保障最终形成了“战斗力”。以梨洲街道为例，在2010年1月，一企业正欲迁至湖南，四百多名职工人心惶惶，担心一旦搬迁，安置补偿将成为问题。“甚至搬迁过程中，哄抢机器也不可避免”。

　　在职工表示不满后不久，考虑到涉事人数众多，风险评估小组便立即成立。最终通过与该企业的上游企业斡旋，将300万货款以保证金形式直接打入街道办账户，以此安定职工心绪。9个月之后，在与职工逐一解除劳动合同后，该厂方才顺利搬迁内陆。

　　而在一份某街道出具的评估报告中，最后列入的可能存在的风险是：“出现媒体大量负面报道”。

　　第三方：维稳评估这门“生意”

　　余姚市在试点一年半后，其经验被在宁波全市逐步推广。

　　宁波市政法委维稳处处长孙伟新告诉南方周末记者，在宁波市一级层面，年初会由市信访局、市维稳办牵头组织诸如规划、城建等多个部门进行会商，以确定当年所有应重点评估的项目。与此对应的是，下属每个区县的维稳风险评估领导小组会有20个部门的主要负责人组成，“这等于是全员参战”。

　　以宁波市象山县象山港公路大桥及接线工程为例，象山县的评估工作小组“先后召开村队组长以上干部会议62次，老干部、老党员座谈会28次，老年协会骨干成员会议19次，群众代表座谈会30次，走访群众2000余户”。

　　而一个被多位受访者所乐道的例子是，在评估过程中，发现某镇一码头一旦搬迁，从事装卸货物运输的七十多位村民将失业，群访不可避免。最终，原有方案得以修改。

　　除了由各相关部门协作完成评估报告外，在2008年，宁波也开始实验将社会稳定评估外包给中介机构。

　　作为宁波市仅有的风险评估企业，宁波市国际投资咨询公司副总经理王一正说，该公司主要承接一部分影响较大的重大工程，诸如宁波轨道交通二号线一期。而评估手法，与政府部门相近，“就是大量地走访调研”。

　　但类似地铁这样的项目，宁波此前并无先例。“宁波老百姓都没有见过地铁，你让他说有啥不满意，没有经验”。该公司因此曾前往广州、深圳等已有地铁的城市进行风险考察。“我们只有建议权，”该公司投资发展研究员赵庆远说，“给政府列出可能导致风险的因素，包括群众诉求和政府给的条件之间的差距有多大。”

　　作为第三方的企业更愿意把自己定义为政府与居民之间的“缓冲剂”。事实上，因为尚在摸索，公司介入时间点没有通例，评估也效果不一。以市区某大型加油站项目为例，在业已建成正待开业时，遭遇周边居民强烈反对。最后相关单位找到了宁波市国际投资咨询公司。

　　但是，经过该公司评估后发现，哪怕作出适当补救，诸如拆除少量居民房等，一旦开业，群体性事件仍然不可避免。“如果在立项之初便让评估机构介入，可能就不会有经济上的损失”。时至今日，这座无法开业的加油站依然孤独矗立。

　　但公司作为评估方的尴尬也存在，因为没有政府色彩，咨询公司往往遭遇工程建设施工方的抱怨。“他们总认为我们就是在给他们找茬”。

　　另外对于风险的理解，政府和第三方亦有不同。“群体性事件只是风险的一种。”赵庆远说，“我们更多的是强调社会影响，影响无法消除，风险才可能产生。”

　　赵以正在进行的旧城改造评估为例，尽管老百姓没有反对，但是被迫搬迁，社交圈因此改变，“这也是一种社会影响，只是它不会直接反映在这个工程上”。

　　现在看来，这门“生意”还算是红火。该公司副总王一正告诉南方周末记者，因为项目越来越多，该公司除了配备法学、社会学、心理学人才，还在考虑引进环境学人才。