编者按

　　酸雨、灰霾天气、臭氧超标等问题日渐突出，区域性复合型大气污染已经成为我国目前以及今后一段时期内面临的主要环境问题，急需建立针对性的管理机制并落实相关措施，达到改善区域空气质量的目的。本版特邀请北京大学环境科学与工程学院教授张世秋撰写理论文章，探讨如何进行区域空气质量管理，以飨读者。

　　大气复合型污染在现象上表现为大气氧化性物种和细颗粒物浓度增高、大气能见度下降和区域范围内大气环境恶化。在本质上表现为多种物种之间的交互作用、互为源汇以及在大气中转化的多种过程的耦合。随着城市化、工业化、区域经济一体化的进程加快，我国大气污染正从局地、单一的城市空气污染向区域、复合型大气污染转变，部分地区出现区域范围的空气重污染现象，京津冀、长三角、珠三角以及其他部分城市群已表现出明显的区域大气污染特征，并呈蔓延加重趋势，严重制约区域社会经济的可持续发展，威胁人民群众的身体健康。

　　尽管中国在经济发展过程中一直进行着大气污染的防治工作，但伴随着经济规模的扩张，新增的各类大气污染物排放不断抵消已取得的大气污染治理的成就，体现为一种“旧账未清，又添新账”的局面。这就要求我们从大气污染“存量”和“增量”的角度分别去思考改善大气环境质量的对策。同时，基于行政管辖权范围的“属地”管理的制度安排无法有效应对大气区域污染问题，需要建立有效的区域管理制度控制区域大气污染。“十二五”期间，将是中国公共管理制度的实质性转折阶段，而且进一步强调和落实依法行政和提高行政效率，将不再单纯地依靠行政手段实现环境保护的目标。

　　为什么要实行区域空气质量管理？

　　■阅读提示

　　大气污染具有区域性和公共性特征，属地管理权限约束使地方政府应对跨界空气污染相对无力，区域经济发展不平衡导致污染现状与环境质量需求存在差异。

　　“十二五”时期，要建立区域管理制度控制区域大气污染，原因如下：

　　大气污染的区域性和公共性特征，提出区域整体管理需求。大气污染问题本身具有公共性，具有多个使用主体和利益相关方。当本地污染源涉及到跨界影响时，基于行政辖区内的污染影响而制定的传统属地环境管理体系难以满足区域大气污染控制需求，需要打破行政管辖边界，进行区域整体协调和管理。

　　基于区域的联合防控将产生环境治理的正外部性。实践和研究已经表明单个地区采取的治理行动可能由于周边污染的传输抵消其成果，而地区间的联合治理将不仅有助于本地还能促进区域大气环境质量的整体改善。因此对于大气复合污染，以行政区块为界各自进行大气污染控制会呈现“1＋1〈2”的治理效果，而基于区域整体的联防联控则可能催生“1＋1〉2”的治理成效。

　　属地管理权限约束使地方政府应对跨界空气污染相对无力。属地管理机制难以将区域环境质量改善作为管理目标，导致地方政府各自为政甚至滋生地方保护主义；行政管理的局地特征也不利于地区之间环境保护工作的协调开展，以及科学研究、技术成果的共享和传播。现有属地环境管理对新的大气复合污染应对不力。第一，大气污染本身具有复杂性，大气污染物在各种气象条件下发生源汇的多相反应，一次和二次污染物对人群健康构成危害，其本身涉及到复杂的物理化学反应机理，需要大量资金和技术投入来研究和监测，属地管理的单打独斗现状却难以开展这种研究。第二，对区域大气污染的控制涉及到其他地区的各类源排放，需要区域内各地政府联合起来沟通协作，通过有效的区域间经济和环境资源的有效配置、社会经济及环境规划，以及污染治理实现。第三，属地管理特别是法规、标准、规划、监测、监管、考核等“六个不统一”不适应大气污染的跨界性，影响了区域环境利益的冲突协调。

　　区域经济发展不平衡，污染现状与环境质量需求存在差异。中国经济发展不均衡和不平衡，各地发展与环境之间的矛盾冲突各异，政府和民众对经济增长、社会发展和环境保护的诉求也呈现区域性差异。面对有限的区域大气排放空间和共同的空气质量需求，难免引起地区间在发展权益与环境保护之间的利益冲突，需要区域内各主体间的协调和合作，并通过相关的制度安排和政策促进基于发展公平、环境公正基础上的区域大气环境质量改善目标。

　　仅以重大活动举办作为契机应对区域大气污染，可能导致过分依赖临时性的措施，而忽略区域联动长效机制的建设，不利于区域大气污染防治持续性。针对奥运会、世博会和亚运会这样的历史性盛会而建立起来的区域环保联防联控机制虽然具有重要的标本意义，但毕竟存在时间和地域方面的局限性。在大型会展过后临时性控制方案的解除可能导致大气污染的回升。有必要借助相关经验，构建长期的区域大气环境管理制度，以便从制度上突破运动式或实效性的大气污染治理方式。

　　区域空气质量管理的原则是什么？

　　■阅读提示

　　区域大气污染控制及目标的制定和实施，要同时考虑社会发展实际和目标，以及民众对于环境及其社会经济各方面的现实意愿。

　　区域大气污染控制及目标的制定和实施，要同时考虑社会发展实际和目标，以及民众对于环境及其社会经济各方面的现实意愿。要制定区域内各行政辖区协商一致的整体目标，体现区域整体大气质量目标实现的社会成本最小化、减排责任公平化，控制标准一体化，发展权益均等化等基本原则，以及4个具体原则：责任共担、权责对应、利益共享、协商统筹。

　　针对我国构建区域大气环境管理的需求、障碍和支持条件，以联防联控为核心的区域大气空气质量管理制度应是一个基于问题响应与质量改进基础上的多种污染物协同控制与区域综合/整合式管理制度和政策体系，应从以下几个方面入手：构建区域内基于环境质量改进的整体环境决策机制，克服地方行政辖区的封闭式属地管理的局限性；整合传统条块关系，构建环境质量目标导向下的区域统调、部门合作、行业跟进的矩阵式管理模式；区域内构建包括统一监测、统一标准、统一法规、统一考核、统一监管、统一规划在内的“六个统一”的管理支撑体系；逐步推进从基于排放控制到基于质量目标/风险控制的转变；促进环境信息公开、体现公众参与和公民环境责任，促进多利益主体参与的区域大气环境质量管理体系建立。

　　相关国家的经验表明，有可能通过区域空气质量管理委员会的成立，推进区域大气污染联防联控联治的协调机制建立，特别是有助于推动独立、客观的区域大气污染联防联控联治的科学支持平台建设，为区域决策提供有效支持并可借此强化区域大气环境统一监管机制。从“十二五”大气质量管理需求的角度，有必要逐步建立区域内布局合理、技术规范、数据有效、覆盖区域—城市—农村的立体区域大气污染研究性和监测性立体监测网络；建立区域内动态、可视化的区域大气污染源清单技术；建立具有公信力的多尺度、多污染物的空气质量模拟系统以及区域空气质量模型；进行大气污染的损害识别与评估、环境改善的费用与效益的分析和评估，以便为减排责任制定和权责界定提供基础，促进在事实认定基础上的区域大气环境管理合作和协商机制的建立和有效运行。

　　如何构建区域环境质量管理政策体系？

　　■阅读提示

　　完善区域大气环境质量评价体系和污染物控制体系，实行区域排污总量控制，建立区域特别排放限制制度，实行多种污染物协同控制，优化区域工业布局。

　　构建和完善区域联防、联控、联治的政策体系，应包括以下内容：

　　一、完善区域大气环境质量评价体系和污染物控制体系。在区域环境质量指标中，在原有的二氧化硫、二氧化氮、可吸入颗粒物的基础上，完善氮氧化物质量标准，研究和制定区域细颗粒物的环境质量标准和臭氧环境质量标准，增加一氧化碳、二氧化碳、臭氧和细粒子作为环境质量指标，并将能见度作为辅助性指标。制定和完善大气复合污染排放的控制指标。同时，基于机动车排放对区域污染贡献增大的现实，尽快由环境保护部门针对机动车污染控制制定有关的油品质量标准。

　　二、实行区域排污总量控制。针对区域大气环境质量制定污染物减排策略、制定区域大气污染联防、联控和联治规划，并基于规划，实行区域排污总量控制。

　　三、建立区域特别排放限制制度。授权区域大气质量管理委员会制定和实施严于国家标准要求的区域大气污染物排放标准，设定相关区域和区域内以及重点行业和源的大气污染物特别排放限值，控制区域内的污染转移、控制城市和地区间的大气污染物输送通量和影响强度。

　　四、优化区域工业布局，推进产业结构和能源结构调整。依据区域环境质量现状以及社会经济发展以及人体健康需求，划定环境敏感区和人口集中区的范围，严禁在人口密集区和环境敏感区建设高污染、高排放企业，对已经建在城区等人口密集区的高污染、高排放企业实行搬迁改造，相关企业或其主要排污工序应定期退出，并通过研究和建立高重排放企业退出机制以及相应的基金机制和转移支付制度等，推动和加速这一进程。

　　五、实行多种污染物协同控制策略。形成以质量改善为核心的多种污染物协同防治体系。

　　六、推进企业环境信息公开制度。要求区域内的重点行业(企业)公布其污染物排放信息以及企业相关环境行为信息。

　　七、研究和制定区域机动车污染控制联动方案。推进区域可持续交通体系建设，通过提高中心城区停车费、燃油税或排污费等措施，控制机动车行驶里程以减少排放。尽快由环境保护部门针对机动车污染控制制定有关的油品质量标准，油品质量标准至少应与机动车排放标准同步。实施区域内统一的各类机动车尾气排放相关管制标准和油品质量标准，防止机动车污染的转移。推进机动车的旧车淘汰的补偿和激励政策，制定区域机动车总量控制政策。

　　区域环境管理制度内容有哪些？

　　■阅读提示

　　包括决策支持与实施机制、区域合作机制、区域大气环境监管的管理支持制度及其他管理制度。

　　区域空气质量管理制度框架主要应包括以下几方面内容：

　　决策支持与实施机制。其主要内容包括：决策的科学研究支持(区域污染迁移转化规律、区域间相互影响分析、健康和损害评估、费用与效益分析、污染防控策略的社会经济和环境影响分析)；区域空气质量管理的规划、计划、资源配置、目标设定、责任分解、任务达成、监管、绩效考核等保障性措施的研究与决策支持；推进区域范围内的统一监测、统一标准、统一法规、统一考核、统一监管、统一规划。

　　区域合作机制。包括区域总量控制与区域污染源总量分配机制；区域产业发展规划与环境保护规划；区域污染源变化跟踪系统；区域环境质量监测与质量报告系统；区域的整合式管理政策框架和政策手段等。

　　区域大气环境监管的管理支持制度。包括区域内的数据交流和通报制度；区域污染监测、监督、预警体系；区域的污染源动态清单；区域污染控制和环境质量监管；区域社会经济发展和环境保护综合规划、对策与决策分析；大气质量评价与质量模拟模型的法规模型的开发和应用；区域间转移支付制度或区域大气污染防控共同基金的建设；逐步建立起独立的、覆盖区域范围内的大气污染监测、评估、监督、监管和仲裁的大气质量管理支持体系。

　　其他区域大气环境管理制度。包括环境准入制度、企业环境信息公开制度、区域污染减排市场交易机制、生态服务转移支付等。

　　作者：张世秋

　　作者单位：北京大学环境科学与工程学院