大连新港油库爆炸引发的海域污染，清理工作稳步开展，但赔偿事宜却经月不见下文。 （CFP/图）

　　让污染海洋者无处遁形

　　山东首开海洋生态损害补偿赔偿制度先河

　　作者：南方周末记者 冯洁

　　发自山东

　　大连港输油管爆炸事故中泄漏的1000吨原油，清理工作已经落幕，但被污染和被损害者的赔偿如何终局，至今仍是巨大的问号。

　　与大连隔海相望的山东，近日给大连的赔偿困局提供了一个积极的榜样，该省率先试水海洋生态损害赔偿补偿制度，最高索赔额度高达两亿元，有望打破作恶者逍遥、政府和当地居民为污染埋单的魔咒。

　　“忍无可忍”，痛下决心

　　这份被誉为首开海洋生态损害补偿赔偿制度先河的文件，全名《山东省海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》(下文简称 “山东办法”)，最早出台于今年6月份，但直到四个月后，11月初才对外公开解读。

　　它首次明确了对海洋溢油、海洋倾废等八种海洋污染事故和违法开发行为的损害评估标准，并严令照价赔偿补偿，最高索赔额度高达两亿元。

　　侯英民用“忍无可忍”来形容自己迫切的心情。作为制度的发起者和主要设计者，身为山东海洋与渔业厅厅长的他毫不讳言，要污染者埋单的直接刺激，来自于一直以来苦无赔偿的海洋污染困局，他尤其提到了2006年的长岛溢油污染事件。

　　2005年底，“大庆91号”油轮满载石油至锦州途中，因舱裂导致溢油。事发后，肇事方只在自己的海事通讯上简略提及，却未向主管部门通报。事发时正处冬季，溢油难以发现，等到次年春暖溢油大面积漂浮，时间已经过去了几个月。

　　泄漏的原油最终祸及山东、河北和天津三地，甚至惊动了当时的国务院副总理曾培炎专门批示。然而，仅养殖业损失就高达1.95亿的这场事故，最终通过天津海事法庭宣判的赔偿金额只有3000万。而国家海洋局和下属的北海分局、监测评估单位，为事故付出的调查成本就高达两三千万。“三千万就相当于意思意思。”侯英民毫不客气地说。而即便如此，这起典型的企业肇事、政府埋单的溢油事故，仍是近年来海洋污染赔偿额度最高的一起。

　　山东省海洋与渔业厅环保处处长于贵运手中有一本令人灰心的账本，自2006年起，山东海洋渔业部门为各类海洋污染提起的诉讼有13-14起，成功结案获赔的只有5起，获赔金额仅1100万元。

　　一面是激增的海上溢油即污染事故，一面是赔偿诉求得不到保证的尴尬。本世纪的前5年内，我国海域的吨级溢油污染事件就已经高达八十多起，仅以山东一地为例，每年查证需索赔1000万元以上的海上溢油等污染就有十多起，而成功获赔案例可谓罕见。

　　事实上，现有的海洋环境影响评价规范中，包括了“损害海洋生态应该赔偿”的内容。但因为缺乏明确的责任主体界定、赔偿标准和执行者的授权，执行起来往往走样，甚至缺位。“没有标准和制度之前，法院的判罚有难度。”于贵运解释说，为数不少的案子走调解路线，赔偿数额弹性极大。

　　而更早的尴尬场景，屡被山东办法的设计者们提及。2002年马耳他籍“塔斯曼海号”油轮发生溢油事件，2004年开审索赔事项，当时在天津海事法庭上，肇事的外国船员甚至当庭质问，中方提出的索赔要求依据何在？

　　无奈妥协，欺软怕硬？

　　无论是海洋的污染损害赔偿还是生态补偿，难点在于生态损失和环境污染的后果难以量化。

　　作为这次山东办法中评估标准的主要设计者，山东省海洋水产研究所研究员鹿叔锌，绕开了难以量算的海滩景观、潮汐等海洋非生物损失，而把计算重点放在了渔业资源的损失量上。

　　这样一来，依据被占用的海域面积或被污染的面积、海域内渔业资源的丰富程度和当地渔业资源的平均价格，再加上用海项目的类型和项目所处的具体海域，就能计算出不同的损害类型需要的赔偿价格。

　　这个更像是渔业赔偿条例的做法，在中国工程院李文华院士看来，在地方是“具有现实操作性的”。鹿叔锌解释说，非生物资源的损失，比如填海之后对潮汐动力的改变，需要长时间的观察、研究才能得出结论，损害很难评估。而一片被占用或污染的海域内，有多少鱼虾资源，却是有据可依，有价可循的。山东此次尝试中给出的最高补偿赔偿数额高达2亿元。

　　外界看来妥协的索赔方式，在山东大学海洋学院副教授王亚民看来，却属正常，他说，国际上通行的赔偿方法，也是以渔业资源为主的民事赔偿，地方上出于现实操作考虑，以渔业资源赔偿为主，也在情理之中，事实上中国的起步是晚了。

　　海洋的脆弱还在于，哪怕是取得了合法手续的海洋开发活动，仍不可避免地会造成生态损害。

　　按照山东的做法，凡是违规建设用海造成的生态破坏，属于损害赔偿的范围，凡是合法建设项目用海造成的生态破坏，则属于损失补偿。

　　近年来频发的非法污染事件和合法用海带来的损害加剧，显然要求补偿和赔偿机制同步推进，“分开制定当然更完善，但如果不马上出台办法、补偿机制不能及时跟进的话，对海洋造成的损失就更大。”山东省财政厅综合处副处长袁笑梅分析说，最终山东选择将补偿和赔偿办法合并为一个文件，是考虑到两项制度都迫在眉睫。

　　在海洋渔业部门看来，更迫切的例子就是大连湾输油管爆炸事件。“国家对海洋污染的处罚仍然很轻。”侯英民说。

　　在这份填补了诸多空白的“山东办法”里，有一条“免责”规定难免令局外人生疑。“凡属免缴海域使用金的用海项目，免缴海洋生态损失补偿费；凡属减免海域使用金的用海项目，按相同比例减缴海洋生态损失补偿费。”这是不是厚此薄彼，欺软怕硬？

　　侯英民解释说，这不是针对用海企业的豁免条款，而是针对公益性用海的项目，比如沿海绿化、建设公园等。但凡是经营性用海的企业，“该交还是要交”。

　　山东海洋与渔业厅法规处调研员李建国亦回应说，每年列入国家和省级重点的项目，可以享受减免照顾的项目，不过三五个，比例很低，所以真正能够因此而免缴生态补偿费的企业很少。

　　惠及部门还是惠及百姓？

　　山东大学海洋学院副教授王亚民，曾在农业部渔业局工作多年。在他看来，山东办法中的部分赔偿条款和评估标准，其实一定程度上就是农业部旧规定的翻版。

　　他指的是上世纪90年代，由农业部制定的《水域污染事故渔业损失计算方法规定》，以及配套的《渔业水域污染事故调查处理程序规定》。

　　王亚民回忆说，当年淡水和海水渔业资源污染事件每年都有几千起，都是依据以部长令发布的规定来评估损失和索赔求偿的。但在当时，他就发现了一个不好的苗头。以当时的广东省渔业厅为例，原本相当弱势的资源环境处，因为向污染企业索赔，迅速成为强势部门，连时任局长的车都由这个处出钱购买。浙江也经历过类似的阶段，对污染企业的索赔款，一段时间内由于缺乏相应的财务科目，无法与公共财政对接，成了政府的额外收入。

　　从现有的海洋环境保护法对国有资产损害赔偿的规定，和山东办法的制度设计来看，污染赔偿所得的费用仍属于政府的非税收入。在王亚民看来，财务制度不严格的时代早已结束了。但这一规定同样意味着，真正能让最底层的污染受害者受益的程度可能非常有限。

　　2006年底的“大庆一号”溢油油轮赔偿的3000万，据索赔渔民的律师夏军向媒体表示，经过省市县截留，赔偿费并没有发到老百姓手里。

　　而同一办法中涉及的海洋生态损失补偿费，则实行省地市三级分成，即省级分成50%、市15%、县35%。在王亚民看来这样的分成也有些奇怪，“在哪里损失的，就要补给哪里，为什么要层层拔毛？”

　　山东财政厅的解释是，主要是考虑到，海洋渔业的生态损害和影响会跨区域，投入资金、整治修复需要跨行政区实施，所以给省一级更多的资金规划空间。王亚民仍觉得需要谨慎看待，“最后还要看实际的使用情况，是不是真的用在增殖放流、恢复生态上。”

　　■名词界定：

　　海洋生态损害赔偿，是指违规建设项目用海所造成的生态破坏和海洋污染事故，必须对由其造成的国有资产损害做出赔偿。常见损害行为有海上溢油污染、违法围海填海、违法海洋倾废、违规海上施工和水下作业等。

　　海洋生态损失补偿，是指合法建设项目用海造成的生态破坏必须得到补偿，遵循“凡用海，必补偿”原则。从偿付次数上说，赔偿依据污染或违规开发的次数来定，补偿则出于为了保证及时、足额缴纳的考虑，实行一次性征缴。