无论是对于我国还是对于世界各国的新闻发布制度建设而言，2013年都是一个值得纪念的年份。自2003年起从中央到地方各级政府部门全面推进新闻发布制度至今已整整十年。如果要追溯到外交部1983年正式任命首位新闻发言人，中国政府的新闻发布制度建立业已历经三十个春秋。放眼世界，1913年3月，美国白宫在威尔逊总统的倡议下举行定期的新闻发布会。这是世界上首个正式建立的新闻发布制度。威尔逊在任4年共举行了132场新闻发布会，他之后的16位总统沿袭了这一机制，至今已走过百年的历程，形成了世界上历史最为悠久、具有一定示范和借鉴意义的政府新闻发布机制。因此，在这样的一个历史节点，对中外新闻发布制度的历史、现状和愿景作一梳理和分析就显得十分必要。

　　一、历史回顾

　　从我国的情况来看，尽管早从1983年起，中央和地方政府的一些部门(重点是外交部、外贸部等涉外部门)就已经启动了新闻发布机制，设立了新闻发言人，但这项制度在全国得以全面推广还是从2003年开始的，尤其是在“非典”狙击战取得阶段性胜利后。到2004年底，国务院各部委和31个省(直辖市、自治区)的政府部门都有了自己的新闻发言人。在公众较为关注的卫生、公安、教育、环保、应急等重要职能部门，基本建立了从中央到地方市县一级的定期新闻发布制度。

　　特别值得一提的是，国务院新闻办采取了“以培训带建设”的方式来推进此项制度。2003年9～10月间，在清华大学、复旦大学等高校的专家学者和国内外资深媒体人的支持下，国务院新闻办在北京举办了两期“全国新闻发言人培训班”，由主管领导、专家学者和业界人士组成了新闻发言人培训的“国家队”，培养出了中国第一代政府新闻发言人，也被媒体和公众亲切地称之为新闻发言人的“黄埔一期”。随后，这支“国家队”到全国31个省(直辖市、自治区)开展培训工作，学员参加完培训后便以发言人身份亮相，促进了政府新闻发布制度短时间内在我国的全面推行。

　　新闻发布制度的建立和完善成为中国政府推行渐进式政治体制改革的突出成就之一。近三年来，中央和省(直辖市、自治区)党委及政府部门召开的新闻发布会都保持在每年1500场以上，这个数字在世界范围内都是相当罕见的，它彻底改变了西方媒体对中国“密室决策”“暗箱操作”的刻板印象，同时也满足了社交媒体时代我国公众日益增长的对知情权、参与权、表达权和监督权的诉求。

　　我国的政府新闻发布工作在短短十年间获得的快速发展，首先得益于中央决策层的高度重视。胡锦涛同志在2008年6月20日视察《人民日报》时对新闻发布的重要性给予了充分肯定，“尊重新闻传播的规律”“完善新闻发布制度……第一时间发布权威信息，提高时效性，增加透明度”“深入研究各类受众群体的心理特点和接受习惯，加强舆情分析，主动设置议题，善于因势利导”。他在讲话中使用了“第一时间”“时效性”“透明度”“受众”“舆情”等传播学的前沿理念。“传播学”这个新兴学科从1979年进入中国，到现在大概30多年的时间，相关的概念能够出现在我们领导人的讲话当中，是对这个学科重要地位的肯定。

　　习近平同志在2013年“8.19”讲话中提出改进新闻宣传工作的新思路——“因势而谋、应势而动、顺势而为”，这也是对新闻发布工作的“十年再出发”，开展制度、实践层面的创新作出的一个重要指示。在笔者看来，新闻发布工作就是要按照“全球、全民、全媒”的时代大势来进行创新和提升。习主席还特别提到要“创新对外传播的方式，讲好中国故事，传播好中国声音”。他讲的不是传播“中国好声音”，而是传播“好”中国声音。这就是对信息传播过程和效果的关注，也恰恰是传播学最为关注的焦点问题。

　　二、政府信息公开透明和新闻发布工作的创新

　　2013年7月以来，国务院两次发文推进和部署政府信息公开工作的全面深化。十八届三中全会公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中更是明确提出“推动新闻发布制度化”。

　　1.政府信息公开透明的必要性和趋势。深化政府信息公开和推进新闻发布制度化是为了回应国际舆论的关切。2013年5月，BBC发布了包括中国在内的22个国家的“世界民意排行榜”。调查显示，世界民意对中国和美国持有正面和负面的看法差不多各占一半。换句话说，全世界民众对这两个大国的态度是爱恨交加，喜忧参半。特别值得注意的是，过去一年对中国抱有负面看法的人上升了8%，是近五年来最高的。这说明，中国现在面临国际的舆论形势与2008年时完全不同，“世界大国”代替了“新兴国家”的定位，国家形象的“奥运红利”已经消耗殆尽，进入了“挨骂”时代，要承担更多的国际责任，就要面临国际舆论更为严格的审视、批评和质疑。面对这样的舆论环境和国际媒体的“偏见”，推进和深化政府信息的透明公开和新闻发布工作的必要性就不言自明了。

　　如今，新闻发布技术手段出现即时化、随身化、隐蔽化的趋势。其中值得关注的是两种最新的信息搜集和传播手段。一个是“小型无人机”(drone)，美国一些记者——尤其是公民记者和调查记者开始使用它进入到一些被限制入内的现场进行拍摄，写出了所谓的“无人机新闻”(dronejournalism)。另一个是最新面世的Google眼镜，这意味着记者完全不需动手就能完成拍摄和发送。

　　“维基解密”(Wikileak)模式作为自媒体的出现，以及“斯诺登事件”，都说明传统新闻发布渠道的“第一落点”已经丧失。从西方政府的状况来看，过去是由传统的新闻发布渠道——权威媒体和新闻发言人来发布，现在则是由“维基解密”这样的自媒体来进行新闻议程的设置。随着新媒体的普及，传统的新闻发布还受到了“信息娱乐化”“观点话题化”的挑战。反对奥巴马的势力把他与希特勒的画像进行拼贴，把他贴上共产党的标签、国家社会主义的标签，在网上传播，用这样一个娱乐化、话题化的方式来表达他们的观点，用媒体议程影响奥巴马推动他的医疗改革等政府议程。

　　因此，在新的国际舆论形势和新媒体蓬勃发展的背景下，新闻发布要达到以下16个字的目标：“内聚民心、外结盟友、媒体执政、引导舆论”。在政治传播史上，凡是那些能够有效利用新兴媒体的政治家通常都能够赢得强大的民意支持，成为名垂青史的人物。“报纸总统”杰弗逊、“广播总统”罗斯福、“电视总统”肯尼迪都是主动利用新兴媒体强化国民凝聚力、实现有效的“媒体执政”的典型代表。2013年8月发布的一项调查显示，全球77.7%的领导人或者政府机构拥有自己的社交媒体，奥巴马的人气最旺，“粉丝”超过了3000万；乌干达总统姆巴巴齐几乎每贴必复，被评为最勤奋的微博博主——他们都是运用社交媒体提升执政影响力的例子。

　　2.新闻发布工作的创新

　　无论是历经十年发展还是阅尽百年沧桑，中美两国的新闻发布采用了不同的模式。我们看到，中国的模式基本是官职模式——即发言人由官员担任，机构主导、集体发布，危机驱动，很多时候出了事才来发布，平时找不到人或不接待媒体采访，在手段上比较偏重于单媒体发布。西方国家特别是美国，经过百年的历练，形成的发布机制是专业模式，由总统本人亲自主导，任命具有新闻传播专业背景的专职发言人来进行发布，所以美国白宫和国务院的新闻发布只有“一个人在战斗”，不像我们是“一群人在台上”。但发言人依靠的是专业团队的支撑，并且形成了常态化运作的机制，许多重要部门都是每天发布新闻，或指派专人回答媒体垂询。

　　就我国的情况而言，2008年5月《政府信息公开条例》的施行对政务公开和新闻发布工作是个促进，但效果有限。按照该条例行政机关应当规定公布以下四项内容：涉及公民、法人和其他组织切身利益的；需要社会公众广泛知晓和参与的；相关机构设置、职能、办事程序等；其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的，如突发事件及其处理的进展情况。前三项上可以说是“自选动作”，但第四项由于各级领导的重视和“非典”的前车之鉴，已经成了一个“规定动作”，只要发生突发事件就必须公开。但《条例》不是法规，所起的作用有限，因此，从总体上看，“公开是惯例，不公开是例外”还是纸上谈兵，没有制度的保障和法律的约束来确保政府信息的公开透明。微博上流传了一些国内记者画的采访路线图，为了找政府部门了解一些基本情况，要找十几个部门，历时几天，这些部门之间相互推诿，最后采访要求还是被拒绝，记者仍然一无所获。因此，加强制度上的保障和法律上的约束是实现政府信息公开透明的前提条件。

　　2013年8月“薄熙来案”的审理是全媒体新闻发布的一次成功尝试。从美国的情况来看，全媒体新闻发布对新闻发言人的资质提出了更高的要求。笔者根据现在能够查阅到的档案粗略地统计了一下，从1929年(即胡佛总统执政期)至2013年(即奥巴马总统执政期)，白宫共任命了29位新闻发言人(他们使用的是“新闻秘书”的称谓)，其中有16位是新闻记者出身或是在媒体工作过(报社8位，通讯社3位，广播电视公司6位。其中一位先后在报社和电视台工作过)；广告界出身的1位；其余12位都是为联邦或州政府部门、议会等做过新闻发言人或媒体公关主管。在1993年(克林顿总统执政期)至今20年内任命的10位新闻发言人当中，具有在报刊、广电等不同类型媒体工作经历的新闻发言人有5人，具有从事新闻记者和政府部门传播主管的“跨界”工作经历的也有5人。由此可见，“跨媒体”和“跨界”业已成为全媒体时代新闻发言人的专业资质与核心竞争力。

　　如今，新闻发布形式日益多样化，尤其是从单向传输的宣传模式，逐步转向更符合新闻传播规律的叙事模式和对话模式。在近30年来执政的五位美国总统当中，威尔逊总统开创的“独角戏”型的新闻发布会越来越少见，美国总统与来访的外国政要或其他各界人士联合举行新闻发布会成为一种新的模式，并且被广泛采用。这显然是由于1989年“冷战”结束后，美国作为“全球领导者”的角色越来越凸显，国内与国际事务的界限越来越模糊，总统希望通过这种联合发布的形式显示美国的影响力，同时也降低自身的压力和风险。这一点在对外政策遭到最多批评和质疑的小布什总统身上表现得最为突出，他在任八年期间召开的新闻发布会中仅有17次是自己唱“独角戏”，其余72次都采用了“联合发布”的模式。另一个值得注意的倾向是，由于互联网和社交媒体的兴起，“人人都是记者、人人都是发言人”成为新闻传播的常态，新闻发布从传统的“一对多、点对面”的模式逐渐演变为“一对一、点对点”的模式，“我说你听(观看或记录)”型的单向信息发布逐渐让位于双向甚至于多向的互动与交流。因此，号称“互联网总统”的奥巴马仅在第一个任期内就接受了近700次媒体专访，其中一半以上是有Facebook或Twitter等社交媒体参与的“微访谈”。

　　三、策略与建议

　　如前所述，我们应借助全媒体新闻发布提升政府信息发布的公开性和透明度，创新信息发布的形式和手段。

　　首先是要对新闻发言人建立职业准入机制，就是说新闻发言人不是人人都可以做，而是要求具备跨媒体、跨界的资质或相关的职业经验。

　　其次，要建立新闻发言人“全知全能”的授权机制，让他们列席最高层级的会议，全面掌握信息。这个制度至今没有在政府部门得以贯彻，特别是在地方省一级、市一级没有得到好的保障，发言人在不了解全部情况下发布新闻的情况还很常见。

　　第三，在传播策略上面，要倡导发言人使用全媒体语言发布核心信息，使之成为标题、导语、同期声、微博话题标签、互联网米姆(即引发关注的语言、符号、图像、影像、行为等)，引发话题效应，提升传播效果。国防部发言人杨宇军大校就有“航母不是宅男”的经典案例，“宅男”就是“米姆”，他使用的就是全媒体语言。全媒体语言应该遵循“三六九原则”：“30个字+六年级水平+90秒”，30个字可以用作报纸的标题、微博的“话题标签”(hashtag)和社交媒体容易扩散的“互联网米姆”；“六年级水平”即小学文化程度的人都能听懂的信息；“90秒”是广播电视、视音频常用的“同期声”的标准时长，也适合在社交媒体上进行“微直播”使用。为了提升信息的传播效果和公信力，还要遵循“三三原则”：三个要点(发布的信息有三个要点)+三分钟(每个问题回答在三分钟以内)+三个信息源(提升公信力)。

　　第四，在传播模式上，要对传统型的新闻发布模式进行创新和变革。传统型新闻发布会模式是以单向的线性传播模式，发言人与记者之间是一种“请求—满足/拒绝(即回答或者不回答)”的单轮次互动模式，这种模式更加符合传统媒体(报纸、广播、电视)的需求。全媒体发布采用的是多向、循环性的传播模式。其中包括：叙事模式，用政府议程代替自媒体议程；对话模式，发言人与记者之间是一种“挑战—回应/说服”的多轮次互动模式，这种模式显然能够更好地满足社交媒体的需求。

　　最后，信息的公开透明还要尊重传播伦理，充分尊重个人隐私和社会影响，保护边缘弱势群体的权益。2013年7月，在发布旧金山空难的遇难者信息时，某些政府部门的发言人在未经家属授权的情况下率先公布了两名遇难中国学生的姓名及其详细信息。在第三位中国学生经多方抢救不治身亡后，院方、领事馆和媒体尊重了家属的意愿，没有公开其姓名和个人信息。

(本文系国家社科基金一般项目“领导干部的媒体素养和媒体执政能力研究”(项目编号：10BXW029)的成果之一)

(文/史安斌 清华大学新闻与传播学院副院长、教授、博士生导师)