国统局调查显示配套资金不足国债效能发挥受阻

　　建议在加强监管同时，扩大国债效应，吸引社会投资

　　增发1000亿国债对拉动经济增长作用巨大，但地方配套资金严重不足 阻碍了国债项目效应的进一步发挥。国家统计局投资司刚刚完成的一份研 究报告认为：四月份投资增长速度明显放缓即是国债拉动效应大大减弱的 表现。

　　拉动增长：国债投资

　　四两拨千斤

　　去年在亚洲金融危机初起之时，中央及时作出增发1000亿元国债同时 相应增加1000亿元银行贷款的决策，定向用于基础设施建设。这批国债投 资运行情况如何？国家统计局投资司联合有关部门跟踪调研。调研报告认 为，国债资金的注入，大大加快了基础设施建设，更使固定资产投资增长 速度明显加快，成为拉动经济增长的主要因素。

　　据截至1998年底的统计，共下达财政专项投资计划1105亿元，配套银 行贷款投资计划1152亿元，两项合计2257亿元。涉及项目7007个，所涉项 目总投资12878亿元。

　　从完成情况看，所有国债项目累计完成投资3701亿元，占全部国债项 目总规模的28.7%。

　　在国债资金的支持上，水利、公路、铁路、城市设施、农村电网、粮 库等相继完成了大批项目，增强了经济发展的后劲。同时，更拉动固定资 产投资快速增长。

　　1998年全年全社会完成固定资产投资28457亿元，同比增长14.1%，比 1997年增幅提高5.3个百分点。分行业观察，有国债资金注入的基础设施 建设投资增长较快。全年农林牧渔水利投资684亿元，同比增长47.8%（其 中水利投资419亿元，增长58.1%），所占比重由上年的2.6%上升为3.2%； 运输邮电通信业投资4990亿元，增长53.4%，所占比重由18.4%上升到23. 6%，房地产公用服务咨询业投资5016亿元，增长21.5%，所占比重由23.4 %上升为23.8%。

　　投资的快速增长成为拉动1998年国民经济增长的主要因素。据初步测 算，1998年资本形成总额拉动GDP增长4.7个百分点（其中由于国债资金的 注入，直接拉动国内生产总值增长1.5个百分点左右），对经济增长的贡 献率占61%，比1997年贡献率高28个百分点。

　　因此可以说，1998年如果没有国债资金的注入，固定资产投资不可能 保持较高的增长速度；如果没有投资的强力拉动，国内生产总值不可能达 到7.8%的增长速度。

　　由于增发国债用于加快基础设施的计划是从去年7、8月份以后陆续下 发的，因此大部分项目要结转到今年继续施工。根据国家计委1999年下发 的加快基础设施建设续建项目计划，结转到1999年的国债项目计划总投资 16124亿元，占今年1－4月全部基本建设施工项目计划总投资的比重高达 49.2%。因而可以说，国债结转项目保证了当前基础设施建设的高速增长， 从而直接拉动了当前的投资增长速度。1－4月，全国固定资产投资（不含 城乡集体和个人投资）3270亿元，同比增长18.1%。其中农林牧渔水利业 投资131亿元，增长85.5%；运输邮电通信业投资710亿元，增长38.1%；房 地产公用服务咨询业投资922亿元，增长25.7%。

　　配套资金不足：

　　国债“内核”效应大大减弱

　　国债项目结转到今年的投资规模共16124亿元，扣除已完工作量，这 部分项目要全部投产，尚需投资12423亿元，这显然是构成今年及以后一 段时期投资需求的一个非常重要的方面。但要把潜在的需求转变为现实的 需求，还需要大量的资金支持。国债项目的资金来源基本上可以分成财政 专项、银行配套、地方配套三大块。要完成目前的剩余工作量，需地方配 套资金11105亿元。但由于一方面，东南亚金融危机直接影响了外资的引 进，银行商业化改革使银行对项目贷款更加谨慎，结构性的生产能力过剩 使相当一部分企业资不抵债，不景气的企业状况又导致地方政府财政收不 抵支；另一方面，国债项目本身又大部分属于公益性项目，其着力点在于 长远的社会效益，经济效益尤其是短期经济效益不甚明显，缺乏对社会资 金的吸引力。因此，地方配套资金的落实有一定难度。如乌鲁木齐民航航 站区工程，项目设计概算70492万元，其中国债资金25000万元已全部到位， 配套资金包括银行贷款则分文未到，配套资金到位率为零。又如吉林第二 松花江治理工程，项目总投资83000万元，其中国债专项资金已到位2000 0万元，而地方自筹配套资金35000万元仅到位119万元。

　　地方配套资金不足阻碍了国债项目效应的进一步发挥，对投资的拉动 效应也将大大减弱，这种趋势在今年4月份的投资进度中已经反映出来。 从1－4月累计来看，固定资产投资继续保持较快增长态势，但是4月份投 资增长速度出现明显放缓的现象。4月份当月完成投资1247亿元，同比仅 增长11.3%，增幅较一季度回落11.4个百分点。导致4月份投资增速放缓的 一个重要原因，就是国债项目的拉动效应逐渐减弱，基础产业、基础设施 投资增速较一季度明显趋缓。4月份，农林牧渔水利业投资增幅比一季度 回落75.8个百分点，运输邮电通信业投资回落18.5个百分点，粮库等仓储 业及商业饮食供销业投资回落60.7个百分点。

　　“撒胡椒面”：

　　资金分散影响国债使用效益

　　财政预算内专项资金和配套银行贷款共2257亿元，而这些资金涉及的 项目个数却高达7007个，项目投资总规模12878亿元。国债资金占全部国 债项目计划总投资的比重仅为17.5%，资金使用非常分散，直接影响了资 金的使用效益。如江西省把2亿元用于供水设施建设的国债专项资金分配 到67个县市，这些县市，多的分到几百万，少的分到几十万。这样“撒胡 椒面”，不仅哪个县都建不好自来水厂，而且增加了还贷的困难。

　　同时，资金使用分散增加了资金管理的难度。尽管国家和有关部门为 此出台了一系列政策要求，进行了一系列强有力的检查，耗费了大量的人 力物力，但面对规模如此庞大（遍及全国大部分市、县）、持续时间长达 二、三年（有的还要长一些）的建设工程，难免力不从心。

　　另外，一批项目违反基建程序，搞“三边”工程。有的地方明确规定， 谁的工程进度快，资金就拨给谁。有些地方，有的项目，明明不具备开工 条件，为了抢到资金，硬性开工，致使建设中的问题比较多，造成国家财 产蒙受不必要的损失。

　　还有一些国债项目存在随意调高概算的情况，有的项目调高30%甚至 更多。之所以出现这种情况，一个原因是项目仓促上马，开工前没有经过 科学论证，存在“边施工，边设计，边规划”的现象，所以概算变化无常。 如中央直属储备粮库建设中，一批项目由于施工前没有认真做好建库点的 地质勘探工作，开工后不得不每个项目新增加几百万投资用于加固地基。 另一个原因是，为向国家多要钱，人为调高概算，存在不要白不要的思想。 如农网建设与改造中，各地都不同程度地存在着盲目追求高标准的倾向， 要钱想得多，还钱想得少，投资规模越来越大。按最初测算，全国农网工 程总投资规模1400亿元，经逐省审查，1998年底已达1800亿元。而且各地 规模还在不断扩大。

　　改善重点：

　　加强监管与吸引社会投资

　　根据国内外的经济发展形势，中央已作出在1999年继续实行积极的财 政政策的决定。在1998年国债专项投资规模的基础上，今年还将继续安排 250亿元用于水利建设。这样，1998、1999两年仅用于基础设施建设的国 债专项资金规模就将达到1500亿元。如此之大的财政性专项投资规模是建 国以来从未有过的。据财政部门测算，为了提前使用这些资金，财政每年 要支出利息75－80亿元，占中央预算内基本建设资金的1／5；从1999到2 001年，中央财政每年仅国债还本付息的支出就分别为1865亿元、2280亿 元和2415亿元，也将占我国财政收入的1／5左右，财政负担之大可想而知， 对这部分资金使用效益的监管也因此显得非常重要。管好、用好国债资金 理应成为宏观管理部门高度重视的内容。

　　同时，为了充分发挥各方投资的积极性，提高投资效率，使政府把更 多精力集中于管理和服务，可适当考虑把一些基础设施项目如交通通信、 电力等转化为企业行为，由企业投资建设。（赵培亚）