学者新论：从非典谈创建学习型政府的紧迫性

http://www.sina.com.cn 2003年05月03日03:11 人民网

　　（2个月前笔者在人民网上发表一文章《从“肺炎事件”谈创建“学习型政府”的紧迫性》，现在重新读来，又有新的感受。短短2个月时间，从我们政府应对SARS事件采取的种种举措，我深切感到：政府的学习力非常之强，创新的速度、力度非常之大，令我们百姓对政府成为“学习型政府”的前景充满信心。虽然目前SARS仍在肆虐，但坏事正逐渐变为好事--如果通过这次SARS事件，大大促进政府观念的创新、管理体制的创新，即使GDP掉下1、2个点，又有何妨？）

　　2月17日晚上看中央电视台《焦点访谈》节目，专门请了几位医学专家介绍“非典型性肺炎”，其中一位70多岁的女医学家说非典型性肺炎就是致病原因还未查明的那些肺炎，如果查明是哪种原因（细菌、病毒、衣原体……），就会以致病体命名了。我感觉专家说得就是明白，心里稍安。

　　可是今天上“人民网”一搜索“非典型性肺炎”，出来32篇报道，我又糊涂了。比如《科技日报》16日的文章《一场虚惊》，里面说“非典型性肺炎是由细菌中最小的一种支原体所引起。最近多称为支原体肺炎”，还说“非典型性肺炎是很轻的肺炎。这种病在不知不觉中得了，又会在不知不觉中就好了”。我想这位记者一定是受徐志摩的诗影响很深——“我悄悄地走了，正如我悄悄地来；挥挥手，不带走一片云彩”。不过应增加一句：“这种病在不知不觉中得了，又会在不知不觉中就好了，偶尔顺手带走五条人命，就像带走那天边的一片云彩”。

　　到底让我相信谁的话哪？中央电视台《焦点访谈》的专家说“非典型性肺炎”的致病原因至今没有查清楚，《科技日报》的记者说“非典型性肺炎”就是“支原体肺炎”。好像是矛盾的吗！如果支原体肺炎是“很轻的肺炎”，为何广东又死了五个病人？（中国疾病预防控制中心主任李立明则透露说非典型肺炎的病因是衣原体和RNA病毒等细胞浆反应型病原体）

　　如果说两个人的说法互相矛盾可以理解，一个人的说法也互相矛盾，这就奇怪了。在2月11日广东省卫生厅的新闻发布会上，广东省疾病预防控制中心副主任许锐恒指出，“非典型肺炎并不可怕，它可以治疗，也可以防治。即使在美国这样医学发达的国家，每年也有560万非典型肺炎的病例，其中住院死亡率达13％”。住院死亡率达13％的病，还不可怕？幸亏这位专家没有提供美国一年有多少人因此病而死亡的数字，我估算了一下，假设560万美国非典型肺炎的病例有10%住院，而住院死亡率达13％的话，意味着美国因此病一年死7万（即使只有1%的病例住院，一年也要死7千多人）。笔者无论如何，没有办法从广东省疾病预防控制中心副主任许锐恒的数据里面得出此病不可怕的结论。

　　科技日报说“这次事件等于对广州人进行了一次全面的素质测评”，我觉得无从谈起。因为全国很多城市的市民都在抢购，甚至边远山区的农民，难道说全国人民的素质都低？

　　2003年2月12日，沪深股市开盘不久，医药板块齐刷刷地跃上了涨幅榜的前列：鲁抗医药封住涨停，三九医药涨出5．45％，一致药业、华北制药、白云山、西藏药业、美罗药业分别占据了沪深两市涨幅榜的前25名，恒顺醋业也跻身其中。考虑到股民占全国人民的比例，看来我们要不得不承认这点了，至少说明股民素质测试不及格。

　　南方都市报2月17日文章《恐慌抢购并非所谓“国人劣根性”使然》说到：“作为个体单位的普通公民，他不可能对这种传染病的态势作出像疾病预防专家一样的判断，因为普通民众不具备相关的专业知识和医疗设备。而政府部门包括媒体在传染病流行伊始处于缺席状态，对传染病的危害程度及应采取的预防措施，普通民众缺乏一个正确的认识。在这种情况下，各种起于坊间的传言都可能被民众所接受。处于信息匮乏和专业知识阙如的民众在与自己身家性命攸关的选择面前，他会尝试各种可能性试图避免具有危害性的结果发生。这和国人的劣根性有什么关系呢？难道在传染病流行之后，相关机构没能给予相关的信息公示之前，老百姓若无其事，一点预防措施都不采取才是国民性提高的表现？”

　　还算公平的是，《科技日报》相关文章在打了广州百姓五十大板之后，又打了政府和媒体五十大板：“政府和媒体在制止谣传方面的确有失察之责”。因为“民间的恐慌始于上个月，从中山市开始，并引起了市民的恐慌。春节后就蔓延到广州，而传言曾经有多个版本，其中病因、病情、死亡人数等越传越恐怖。传言的媒介主要是手机短信和互联网的论坛。出于某些原因，广州当地媒体一直沉默，更没有政府部门发布的消息。恐慌进一步扩大，甚至有些公司宣布放假几天。直到2月10日早上，才有当地媒体报道广东省部分地区先后发生部分非典型性肺炎病例。但是由于消息过于简单，缺少感染人数、死亡人数等重要信息，并未能有效制止恐慌的蔓延。2月11日，广州市政府和广东省卫生厅先后召开新闻发布会，公布已发现305例死亡5例，并且已得到有效控制。当天下午，虽然板蓝根仍然脱销，但是醋的价格已经回落，而且笼罩多日的恐怖气氛有所缓和。”媒体挨的板子最后还是落实在政府屁股上——因为地球人都知道中国媒体是受政府领导的。天塌下来，高个子先要抗着。“对包括疫情在内的重大灾难性报道，地方媒体是不可擅自行事的。而政府的反映也是要经过反复研究并上报待批的。如此再三，失去了最佳战机。因此，有人提出用法律确立老百姓的及时知情权，确有道理。”

　　《中华工商时报》2月17日的文章《中国股市10万个为什么：透明度为什么总模糊》讨论广东肺炎事件，最后引申到我国的股票市场建设，其最后结论是：“证券市场的透明度到底能够有多高，取决于我们这个社会经济民主化的程度，取决于我们这个社会的公民知情权有多大”。文章中提到：“信息实际上是一种权力。从一般的社会结构看，处在金字塔塔尖的决策者掌握的信息是最广泛的（当然不见得真实），而处在金字塔塔底的芸芸众生掌握的信息是最有限的，以有限的资讯要承担无限的投资风险可想而知这种投资的成本有多大，而如果中间层再出现恶性的干扰的话，那么增大的就是系统风险。这种恶性干扰在法律上叫做虚假陈述，因虚假陈述而承担法律责任，特别是民事赔偿责任直到2003年春节前才完成操作的可能，在1月9日高院公布了司法解释中因果关系认定、共同讼诉方式、损失计算方法才得到明确，前置程序也才得到扩大，而在此之前，这一切均为空白。”文章说的是股票市场，其实这些论述同样可以拿来说明这次广东肺炎事件：

　　政府管理当中，很多地方存在空白。

　　笔者前不久在中国人民大学出版社出了一本新书《学习型政府--政府管理创新读本》。拿此书中的观点对照广东这次发生的肺炎事件，笔者感觉创建学习型政府的迫切性需要引起有关人士重视了。

　　首先，我们必须承认：政府管理的观念需要创新了（书中第二章主题）。《学习型政府》分节论述了顾客导向、有限政府理念、政府公开的理念（从黑箱操作到透明管理）、速度意识、诚信观念等。书里面之所以花费很大篇幅谈这些观念问题，实际上就是因为作者感觉这些方面政府做得仍然不够。非典型性肺炎事件，等于是充分暴露了这一点。（国家旅游局副局长孙钢，日前在向外国驻京旅游及民航企业代表处人员通报情况时表示，中国各地的旅游安全和健康是完全有保证的。孙钢指出，今年3月份后半月，由于中国香港地区及越南、新加坡等国家相继发生了非典型肺炎病例，海外媒体大肆炒作，对中国已有效控制非典型肺炎的情况作了许多歪曲报道，使中国入境旅游受到了一定影响。特别是最近一段时间，一些国家政府发布“劝诫令”，造成了一股“退团”风潮。对此，中国旅游部门做了大量解释宣传工作，以正视听，恢复旅游批发商和公众的信心。他表示，“五一”黄金周就要来临，各级旅游部门和各级政府的假日旅游协调机构，正进一步加强旅游安全和卫生管理工作，整治旅游市场秩序。）

　　《新快报》2月16日文章《广东非典型肺炎考验政府与媒体》提到，“广东这次非典型肺炎早在去年年底就在中山、河源等地发生。今年1月5日，本报率先作了报道，然而对这次唐突的报道，有关政府不是向公众发布病情报告，寻找对策，消除群众的恐慌，而是站出来辟谣，否定事实，把媒体真实的信息当作真实的谎言，一条重要的信息渠道就这样被堵塞了，群众期待从媒体上看到权威部门的说法也随之落空。当正常的信息发布渠道被阻断之后，随着病情的蔓延，民间的传言乃至谣言经过春节的孵化迅速膨胀，无边地传播，在这种情况下，群众更相信通过电话、手机、短信传播的信息，更相信朋友、同事、亲人的‘口头创作’。由于不法奸商趁机哄抬物价，甚至某些势力趁机扰乱社会稳定，官方的正常信息发布直到2月11日才通过公共媒体发布，告诉公众真相。”

　　“在新闻发布会上，个别官员对待媒体的态度也是不能令人满意的，不是消除公众对疫情的担忧，而是对媒体记者的提问横加指责，当本报记者问：‘在年前中山、顺德一些地方曾经流传过有禽流感出现，不知道他们所传说的禽流感是不是我们今天说的非典型肺炎？’对于这个广大群众都担心的问题，参与新闻发布会的某官员却对记者说：‘你要是在这个会上提出这个问题，你自己要承担责任的。’这位官员的态度不是消除记者的疑虑，消除广大群众的担忧，而是把责任推到记者身上，这样的做法是不够坦诚的。如果记者不能下情上达，上情下传，把群众的顾虑反映到政府那里，群众的情绪又怎能安定？公众的知情权又怎样得到保障？”

　　文章最后提出一个值得我们思考的问题是，“政府应该如何树立社会公信力，也就是诚信形象，政府的公信力在于真诚地为百姓服务，取信于民。防谣如同防川，消除谣言不仅是媒体的责任，更是政府义不容辞的职责”。（理论上讲，全国各地尤其是北京地方政府应该比广东做得更好，更从容，更有预见性，更能有效扼制非典的蔓延，更能将疫情消灭在萌芽之中。可惜，我们看到的都是另外一种结果。2月12日，新华社首次报道广东发生非典疫情，称发生病例305例，死亡5人；4月2日，国务院召开常务会议研究非典防治，提出要把防治非典作为重中之重，卫生部长出任防治组组长，副秘书长负责部际联席会议的协调，并提出要向世界卫生组织通报疫情，由卫生部召开新闻发布会，建立公共卫生事件紧急处理机制；4月3日，卫生部长张文康举行第一次中外记者新闻发布会称，中国部分地区已经有效地控制了非典疫情，张文康向大家通报的数字是截至3月31日，全国发病1190例，死亡46例，其中广东1153例，北京12例，死亡3人；4月10日，卫生部副部长马晓伟在第二次中外记者新闻发布会上称，中国通报的疫情数字是可信的。截至4月9日，全国的发病案例是1290例，其中死亡55例、广东的病例上升为1213例，北京市仅有22例、死亡4例； 4月15日，卫生部公布，截至4月15日上午，全国的病例是1435例，死亡64例，其中广东1273例，北京只有37例，死亡4例；4月20日，高强在第三次新闻发布会上宣布全国的病例已经上升到1807例，其中死亡79人，北京的病例突然飚升至339例，死亡人数上升至18人。卫生部自身公布的数字如果是可信的话，那么不断上升的发病数也早已打破了张部长第一次新闻发布会所作的结论，更何况还存在着他眼皮之下的瞒报漏报，这让生活在北京的，包括党和国家领导人在内的北京市民感同身受疫情环境的同时，作何感想？而张部长和孟市长在胡锦涛和温家宝频频视察中国疾病预防控制中心、军事医学科学研究院以及北京市的大中小学校和佑安医院的新闻报道面前又会作何感想？）

　　政府人力资源管理需要创新（书中第三章）。书中指出，“长期以来，我国党政机关没有建立起一套严格的行政法规和个人负责制度，没有建立一套严格的考成制度”（第95页）。此书用很长的篇幅讨论了如何对政府公务员进行绩效考核。

　　《新快报》2月12日文章《追究责任惩治奸商》对于SARS事件，明确要求追究当事人的责任，特别是对于有关地区的作“辟谣”的责任部门。现在需要追问的是：这种过失是有意的还是无意的？这个责任由谁来承担？有没有必要追究当事人的责任？《新快报》的态度是明朗的：“必须追究有关责任人。原因很简单：其一，混淆视听，引致了也许可以避免的大范围的惊恐；其二，不辨是非，对政府形象造成了相当的伤害。”（大家都知道国务院“五一”暂不实行长假制度，目的是为了避免人群大面积流动和疫情扩散。但是4月6日，国家旅游局副局长孙钢召集各国驻华航空公司和旅游企业70余人通报情况时称外国人可以放心来中国旅游，希望在坐的能以自己在华的体验反驳海外媒体大肆渲染中国的SARS疫情。在谈到国内市场的时候，孙钢表示“国内有很大的旅游市场，国内游大概占到我国整体旅游的70％，我们一定要把‘五一’黄金周组织好，借助这几千万人流动的七日长假，让全世界看到我国依然是最理想的投资沃土和最安全的旅游胜地”。孙钢局长现在对自己的评论又能作何解释？

　　我们可以不追问有关官员是否一定了解“非典”的病原体是什么，但我们一定要看看他们当灾害来临之时将老百姓的安危放在什么位置？是否真正代表了人民群众的利益？中央指出，北京市在对“非典”的“信息收集、监测报告、追踪调查方面存在较大疏漏，没有及时准确地上报疫情，救治和预防措施落实得不够好，未能有效地监控和切断传播渠道”，“给北京地区的疫情控制带来很大被动”。而之所以如此，有客观原因，“也有主观原因”。事实上，明明北京已成了严重疫区了，有关官员还在那里轻描淡写地号召大家不必紧张。当病患者已经增多，流言四起，老百姓的学习生产生活已受到极大威胁时，有关方面仍拿不出什么有效措施来。这难道不是有关官员在“主观原因”方面没把老百姓的事当回事吗？既然如此，留他们何用？）

　　人们常说共产党的官好当，只要不犯“政治错误”，上去了就下不来。为什么？因为当官的只要记住一条就可以：我的官是比我大的领导给的，所以，一切的一切只要对上级负责，而不必对老百姓负责，不必对工作负责，官场流行的“官本位”就是从这儿来的，所以冗官、庸官、昏官、糊涂官、“太平官”也就越来越多。

　　共产党的确也有诸如《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》等规章制度，也有撤职、免职、引咎辞职制等等规定，然而出了问题（或事故）真的要实施，却是难上加难，甚至比登天还难。为什么？原因甚多，什么“付学费”啦，什么“对干部不能一棍子打死”啦，什么“教育从严、处理从宽”啦，再加上中国的人情面子观是那样严重，干部中又分成“你的人我的人”，所以平衡来平衡去，到了最后总是不了了之的多。

　　而且，中国的官场还盛行着一种“将坏事变成好事”的“优良传统”。精于此道的官员们对发生重大事故很有一套对付的办法：一是不是认真地去找事故的真正原因，而是想尽办法瞒报、虚报、少报或是干脆不报，尽量隐瞒事实真相；二是以“保持稳定”为借口，运用权力对舆论进行“全面控制”和“彻底的封杀”，有的地方甚至提出“防火防盗防记者”的口号；三是转移视线，想尽办法让蒙受重大损失的受灾群众去“感谢”当地领导对他们“无微不至的关怀”，真的让人们感到出事了的比不出事的还要“好得多”……想一想，这样一来，会有多少干部因“重大事故”而丢官、免职、引咎辞职？实在是太罕见了，举一个例子来说，中国出了那么多的位高权重、性质严重、影响恶劣的腐败分子，有多少领导干部为用错人而受到追究处理？

　　中国官场的风气怎样才能得到根本的改变？党內务实的风气怎样才能得到贯彻？共产党的纪律怎样才能真正地执行？我想，最最重要的一条是：就是从最高层做起，只有这样，“榜样的力量才能真正是无限的”。从十六大后中共中央政治局常委所召开的一系列会议和作出的一系列重要的决定（包括这次的免职）来看，中国的政治越来越向老百姓的心愿方向发展，“以民为本”的确不是一句空话。

　　政府组织绩效管理需要创新（书中第四章）。起码不能自己来评价自己，而应由民众和媒体来监督政府组织。每次开人大会，从电视屏幕上看到坐在台下前排的都是省委书记、省长，记者采访的人大代表中很多都是市委书记、市长，我都感到非常的可悲。世界上很难找到哪个国家像我们，由现任官员担任议会议员的比例这样高、由卸任官员担任人大常委的比例如此之高。自己监督自己，其效果值得怀疑。

　　疫情的产生、蔓延是不以人的意志为转移的，有什么必要去刻意隐瞒或者掩盖呢？又哪里就影响了你的政绩呢？所以会出现这种令人无法理解的现象，只能把它解释为在“数字出官、官出数字”的“官本位”现象之中的本能反映、潜意识的反映，表面上看是报喜不报忧，本质上是只对上负责不对下负责，分不清什么是政绩什么是良心，“政绩”和民心严重背离。

　　这次SARS事件充分体现了舆论监督的缺位，提醒我们政府应该充分发挥媒体的监督作用。无论是英国的疯牛病还是欧洲大陆的二恶英，都是在媒体的广泛报道下，引起了世界的注意。令人遗憾地是，在中国南方已经出现了大量抢购板蓝根、食醋恐慌现象的时候，内地各大媒体并没有给予充分地报道，致使一些不明真相的公民仍然到疫情重灾区旅行，使得非典型肺炎扩散到了其他地区。我们不能苛求媒体做它们无法做到的事情，但在此次疫情发生后，党和国家的有关部门能否为媒体独立报道社会突发事件松绑？如果公众无法确切地知道自己所处的环境，也就无法对自己的行为作出准确地判断；如果整个社会处在信息极不对称的状态，人们的心态早晚会失衡，任何一个细小的事件都可能会成为“压死骆驼背上的最后一根稻草”。美国发生“9·11”事件的时候，反对党批评布什政府向公众封锁消息，导致公众无法对自己所处环境的安全性作出判断。布什总统吸取教训，在以后的日子里，及时向公众发布警报，以提醒国民保持警惕。美国的经验证明，政府通过媒体向公众披露危险信息，并不会造成社会性大恐慌。政府应该对自己的国民充满信心。

　　政府公共政策需要创新（书中第五章）。十六大报告指出：“正确决策是各项工作成功的重要前提。要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化民主化。各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性。”《学习型政府》一书提到，“政府的政策能力包括：政府处理各种危机的能力；拉动经济增长、创造良好投资环境的能力；政策的透明度和公平度；政策对社会进步的推动程度；通过公共政策化解社会矛盾的能力等。”（154-155页）这里面，政府处理各种危机的能力排在第一位。假如我们的政府真的建立了与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度，具有处理各种危机的能力，这次“肺炎事件”可能不会引起这样大的社会恐慌。各地政府的官员们在学习十六大报告时，需要真正贯彻实施，而不能像猪八戒吃人参果，吃了还不知道是什么滋味。

　　在西方国家，对危机管理的研究已经达到了量化，建立了各种以数学计算为基础的危机处理模型，这种精确的研究成果对政府处理危机的参考价值是显而易见的。但我国对危机管理基本停留在定性分析而缺少定量分析。在西方发达国家，危机管理学的一个重要学术成果体现在立法上，如日本就有紧急事态干预法，而中国对这方面的研究几无所闻，政府在处理危机时习惯于用传统方式，习惯于用人治方式。

　　政府管理的法律制度需要创新（书中第六章），在这次事件中具体而言可以称为“危机处理机制”。

　　应该承认，我国的相关制度具有封闭性，不能及时应对新出现的传染性疾病。1989年2月21日通过的《传染病防治法》虽然规定了甲类、乙类和丙类三种传染性疾病，但在这三类疾病中，没有新发现的非典型肺炎。因此，尽管《传染病防治法》及其实施办法严格规定了传染病的预防、疫情的报告、公布和控制制度，但由于非典型肺炎不属于法定传染病，所以，法律上规定的相关制度迟迟无法启动。尽管该法第二条规定了国务院可以根据情况，增加或者减少甲类传染病种并予公布，国务院的卫生行政部门可以根据情况，增加或者减少乙类、丙类传染病病种并予以公布，但法律并没有规定新疫情的诊断、疫情报告和公布的具体程序，这就使得新疫情发生后，相关的行政部门无法依照法定的程序开展工作。可以说，法律的封闭性和相关程序的缺失，使得非典型肺炎的疫情没有得到及时的预防、报告和控制，也使得少数的部门可以借此缓报、漏报和瞒报有关的疫情。如果在2003年4月8日中国卫生部将传染性非典型肺炎列为法定的传染病以后，有关部门还继续瞒报有关疫情，那么，这些部门的负责人必须承担法律责任。我国《传染病防治法》第39条规定，从事传染病的医疗保健、卫生防疫、监督管理的人员和政府有关主管人员玩忽职守，造成传染病传播或者流行的，给予行政处分；情节严重、构成犯罪的，依照刑法的规定追究刑事责任。因此，追究相关行政责任人的行政责任，不但是应该的，而且是必须的。

　　《南方都市报》2月14日文章“肺炎事件给应对危机带来的三点思考”就指出：“这是一次小规模的，也是被较快控制的疫情。那么如果是大规模的，不易控制的疫情，我们的疫情处理机制该如何应对？如果是一次生物恐怖袭击，我们的疫情处理机制又该如何应对？据了解，我国的生物恐怖应对办法，是在美国继9·11事件遭遇炭疽热病毒后才开始制定的。而西方国家却早已有一个从政府、军队、媒体到民间组织等的多层次的完备的疫情处理机制。我们的政府应多方面借鉴西方的成熟经验，进一步完善我们的疾病预警机制、流行病控制队伍，建立一个全方位、立体化、多层次疫情危机处理的机构和体系。”为了使危机管理走向制度化和高效化，法治显然是必要的。

　　还需要有一个法律保护人民的知情权。信息就是权力，剥夺公民的信息就是剥夺其相关权力。政府有无权力剥夺民众对于非典型性肺炎的及时知情权，需要深入研究。这就好像一个地方，气象台预测出将有冰雹发生，请示政府是否发布这个消息，政府官员说：“担心引起社会恐慌，导致不稳定；万一没有下，政府不是制造紧张空气吗？”结果没有公布天气预报，冰雹砸死了十几个没有预防的群众。群众是否有权要求国家赔偿？

　　我们高兴地看到：4月14日的国务院常务会议听取并原则同意卫生部关于建设完善国家突发公共卫生事件应急反应机制问题的汇报。建设这一机制应遵循的原则是：中央统一指挥，地方分级负责；依法规范管理，保证快速反应；完善监测体系，提高预警能力；改善基础条件，保障持续运行。会议确定了当前要抓紧的几项工作：一是制定相关行政法规，从法律上保障突发公共卫生事件应急反应机制的运行；二是建立应急指挥系统，对突发公共卫生事件实行统一指挥，统一部署，统一行动；三是完善信息网络，及时、准确地对突发公共卫生事件作出预测、预报和预警；四是加快各级防治机构建设，完善疾病预防控制体系；五是加强人才培训和技术队伍建设，改善参加疫病防治工作专家和医务人员的健康防护条件。会议要求，各地区也要从实际出发，抓紧建立本地区突发公共卫生事件的应急处理机制，充分利用现有基础设施，加强疾病预防控制机构的建设，保障国家应对突发公共卫生事件应急反应机制的正常有效运转。

　　政府组织需要创新（第七章）。书中指出，“科层官僚制对专业技术和机械的专业化分工的推崇，导致了政府功能退化。工业化模式的影响，亚当-斯密《国富论》中的分工原则对组织设计的影响，使政府发展成为大规模、非人性化的、分割的官僚机构。细密的专业分工，产生了许多专业部门，这些专业部门缺乏必然的内在联系，往往是分工明确，而合作协调不够。随着专业部门的膨胀发展，政府开始退化为事无巨细都要管的‘项目管理处’，带来部门分工僵化、层级分工过细、各自为政、本位主义、腐败、无效率、不负责任、忽视顾客需求、机构重叠、臃肿庞大、官僚主义盛行的恶果，代价越来越大。”

　　美国在“911”事件发生以后，很快组织成立了国土安全部，处理突发恐怖事件。我国广东肺炎事件虽然没有那样严重，不过也提醒我们，应该考虑成立专门的机构，负责处理类似的突发事件。相应的，应成立专门研究社会突发事件处理的研究机构，建立一套法律制度、流程。即使有什么事情发生，也好找出“锦囊妙计”，按规矩处理。

　　现在我国政府对这种事情是如何处理的？笔者斗胆揣测，估计是一级级向上汇报，矛盾上缴。地方最高行政长官每天需要面对多少真真假假的信息与情报，需要他在最短时间作出判断。出现判断失误，也是难免。任何一个人都不可能是全知全能的全才。拿这个广东肺炎事件来说，地方领导不会说没有得到汇报，可是对这种连医学专家都搞不清病因的肺炎，到底是马上向社会发布消息还是等等再看，利弊都有，好像我国人民币是否要贬值这个问题。“况且，平常也会有流行病发生，都不会造成偌大的混乱啊。”（科技日报文章语）如果谁要追究地方领导的责任，笔者都替地方领导觉得冤枉。

　　但政府总归需要有一个部门承担此类责任。假使目前没有，抓紧成立还不迟。“法轮功”事件出现后，其实就该成立这种机关了。等到“法轮功”人员把中南海围住才意识到问题严重，连个可以追究责任的部门和人员都找不到。这次又是如此，到底追究谁的责任？（新华社4月20日发布中共中央的决定，张文康被免去卫生部党组书记的职务，孟学农被免去北京市委副书记的职务，根据惯例，这意味着张文康将不会再担任卫生部部长，孟学农将不会再担任北京市市长。4月20日，距离张文康出任卫生部部长也就一个月，孟学农担任北京市市长不到两个月，新官上任屁股还没坐热就被撤职这在中国历史上是罕见的，这种罕见又和目前非典型肺炎的疫情有着紧密的关系。卫生部常务副部长高强在当天举行的新闻发布会上证实了这一点。在他公布的最新非典疫情中，北京市确诊的非典病例是339例，疑似病例是402例，而在5天前卫生部公布的疫情报告中，北京市仅有37例，死亡4例，死亡人数和10天前相比一个也没有增加。这一组数据表明，至少在北京地区存在着重大疫情的瞒报和漏报，北京地方政府又一次在事关国计民生的重大事件中"谎报军情"。而作为全国卫生系统主管的卫生部居然对自己眼皮底下的首都都不能掌握真实疫情，又哪里谈得上把控全面情况，尽责尽力根本就是无稽之谈。根据高强的介绍我们才知道，国务院一再要求北京市政府统筹北京市不同部门所属医院疫情的调查和监测，但是成效不大，而作为卫生部对北京市的防治也指导不力，最终公布的数字居然是国务院特派小组在北京各大医院挨个统计排查出来的，这难道就是北京市政府要建设的高效政府？）

　　我们高兴地看到：4月23日国务院常务会议决定，为进一步加强非典型肺炎防治工作，成立国务院防治非典型肺炎指挥部，统一指挥、协调全国非典型肺炎的防治工作。国务院副总理吴仪任总指挥，国务委员兼国务院秘书长华建敏任副总指挥。会议决定，中央财政设立非典型肺炎防治基金，基金总额20亿元，从预算总预备费中安排。主要用于：农民和城镇困难群众中非典型肺炎患者的救治工作；中西部困难地区县级医院的应急改造和购置治疗非典型肺炎的医疗设备；支持非典型肺炎防治的科技攻关等。国务院为支持中西部地区疾病控制机构的建设，在已安排20亿元国债资金的基础上，再安排9亿元；为支持中国疾病预防控制中心一期工程建设，安排专项资金6亿元。

　　政府流程需要再造（书中第八章）。在中国现行法律中，已经有许多疫情的预防、报告和控制制度，国务院《传染病防治法实施办法》甚至将“责任疫情报告人”的报告时间限定在6个小时（农村12个小时）以内，但由于中国的法律没有对疫情的确认时间和程序作出明确的规定，致使这次新发现的疫情的确认、预防、报告和控制在一段时期内无章可循。因此，建立重大疫情的紧急应对机制，不仅仅是设立各个部门之间的联络机构，也不仅仅是要求更高的国家领导人担任协调负责人，而是要完善疫情的确认规范，保证在最短的时间内确认疫情，实行有效的隔离与控制。

　　政府需要面向顾客（书中第九章）。非典型肺炎对新加坡经济造成严重打击，就在人们忧心忡忡之际，新加坡贸工部长杨荣文准将在国会上带来了一个好消息。原来，新加坡政府为控制沙斯疫情而推行的各项措施，已经赢得了跨国公司和外国投资者的信心和赞许。他们给予新加坡很高的评价，其中一家美国公司的总裁，还表示会在新加坡注入更多资金。为了使在这里投资的外国公司了解疫情，经济发展局和新加坡国际企业发展局每天都向它们介绍最新的情况。经发局主席张铭坚就写信给总部设在纽约的一家电子化学公司介绍新加坡当前的情况。这家公司的总裁回信时所说的一番话，让人感到鼓舞。这名总裁说，他相信新加坡政府处理这次危机时所表现的能力，将给新加坡带来很多的商机。这是因为很多投资者在把资金投资到无法控制沙斯疫情的国家时会三思而行。他们反而会把资金转入新加坡，因为他们有信心新加坡政府会保护他们。更让人振奋的是，这名总裁在回信给张铭坚当儿，已经决定把更多资金注入新加坡。从新加坡政府的这个应对SARS的小案例，我们可以欣喜地看到：新加坡政府的官员确实是模范地实践了“三个代表”。

　　政府通过建设政治文明引导全社会实现精神文明（书中第13章）。《学习型政府》一书提出，“社会主义制度的优越性并不首先表现于经济增长比资本主义快，而是体现在其社会成员的能力、素质、积极性得到极大挖掘、提升，人尽其才。只有其成员的民主权利（包括政治、经济权利）得到保证，他们的潜能才可能得到最大发挥。”（第292页）

　　《南方都市报》2月14日文章《面对危机让我们一起选择理性》也指出：“一个城市的现代化，首要的问题是人的现代化，而不是大楼的现代化，汽车的现代化。而人的现代化的一个基本标志就是，尊重常识，富有理性。”

　　肺炎事件说明我国民众的非理性情绪过大，缺乏面对危机的正常心态。在一个理性的社群里，谣言是很难盛行的。而在非理性情绪面前，不要说疫情，就是一件小事，都可扩散为一个社会危机。为何政府出来公布实情后民众依然抢购大米和盐？说明民众对于政府的诚信已经产生怀疑，不再相信政府的话了，这是多么可悲的事情。

　　七十年代初期，日本在全球石油危机的背景下，曾爆发过手纸危机。起因居然是因为日本一小超市手纸减价，结果市民排队买手纸，后来发展到挤垮超市，并迅速波及全日本，引发严重的手纸危机。我们的政府部门应加强现代社会的危机意识教育，以培育出临危不乱、应对有策的现代新公民。当然更要培养公务员的诚信意识。这是政府的责任和义务。

　　广东非典型性肺炎事件，说大不大，说小不小，如果政府能够从中找出自身管理中的问题，通过管理创新、创建学习型政府加以弥补改进，以后此类事件不再发生，那这次虚惊，上上下下也算没有白受惊吓。笔者觉得，追究责任者也不是个办法，还是应从制度层面上解决问题。（笔者现在还是这样认为，追究责任者不是个办法，还是应从制度层面上解决问题。到底是什么体制造成像张文康这样撒谎不脸红的人坐到部长的位置上的？换了别人，是否也会一样撒谎？）

　　本文从政府管理创新的各个角度对这次事件进行了分析，提出了一些个人看法，希望起到抛砖引玉的效果。茅于轼先生说，政府体制改革是百姓都应积极参与的事情，我这回算是响应他的提法吧。

　　不正确的地方，还请专家指正。

　　（网友：王强）

　　参考资料：

　　1. 李士燕，"还非典型肺炎本来面目"，《人民日报 . 华南新闻》2003年02月12日第四版；

　　2. 左朝胜，"一场虚惊"，《科技日报》 2003年2月16日；

　　3. 水皮杂谈，"中国股市10万个为什么：透明度为什么总模糊"，《中华工商时报》 2003年2月17日；

　　4. 束学山，"广东非典型肺炎，考验政府与媒体"，金羊网·新快报 2003年2月16日；

　　5. 傅剑锋，"肺炎事件给应对危机带来的三点思考"，《南方都市报》 2003年2月14日；

　　6. 子曰，"面对危机让我们一同选择理性"，《南方都市报》 2003年2月14日；

　　7. 韩福东，"恐慌抢购并非所谓'国人劣根性'使然"，《南方都市报》，2003年2月17日；

　　8. 水皮杂谈，"SARS，考验的是政治文明"，《中华工商时报》 2003年4月22日。来源：人民网 2003年5月03日

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