专家详析中国社会保障改革四难点与六个突破口

http://www.sina.com.cn 2003年05月17日20:51 中国新闻网

　　中新网5月17日电本周出版的《瞭望》周刊登载中国社科院社会学研究所所长、中国社会保障问题专家景天魁的访谈文章，指出中国当前社会保障改革的四大难点与六个突破口。

　　社保改革应确立三大基本理念

　　景天魁认为，加快中国社会保障体系的建设，应有正确的理念和出发点。当前有三点需要特别强调。

　　一，社会保障不能由市场主导。社会保障应该由政府主导和负责，不能把困难和问题都推给市场、推给社会。

　　二，社会保障体系应是一个相对独立的社会体制。按资金筹集方式和保障目标分类，中国社会保障体系大致由三大部分构成：由国家财政支撑的保障项目；由国家法律强制实行的社会保障；遵循自愿原则，以盈利为目的的商业保险。

　　三，社会保障制度不能简单地套用市场经济“效率优先、兼顾公平”的原则，应把公平置于首位。例如要将农民的社会保障纳入社会保障体系，而不是再把这些困难人群向社会推。

　　社保四大难点日渐明晰

　　景天魁评析了中国社会保障改革目前面临的几大难点：

　　一，经费十分紧张。失业保险的经费难以维持，城镇养老金也入不敷出。统计数字显示，中国失业保险基金分摊在每一个失业者身上也只有210元左右。另外，医疗改革目前在整个社会保障基金中所占的比例较小，群众较高的医疗需求已经和有限而昂贵的医疗资源形成巨大反差，成为当前最大的政策难题。让医院自己创收，成为经营机构，是目前医疗保障中明显的政策失误。

　　二，覆盖面太低。目前，将所有的社会保障都计算在内，不及中国总人口的1／10。中国尚未实现全覆盖的社会保障制度，而是针对特殊人群的特殊待遇。弱势人群涉及低保、养老、医疗、就业等一系列问题，需要政府面对并重点解决。

　　三，宏观决策有待改进。政府对于社会保障的研究，拘泥一些技术问题，反反复复都在计算方式，如发放方式、筹资方式等，而对于基础政策、宏观政策等反思研究得不够。

　　四，体制不顺。如养老，国企职工归劳动部门负责，公务员归人事部门负责，贫困群体归民政部门负责，多头管理现象严重。好管的大家争着管，不好管的大家都推。这是造成中国面临社会保障诸多问题的关键所在。

　　突破难点六条建议：社保体系需基础整合

　　景天魁提出，应从体制上入手，重新进行国家公共权利的整合，初步在中国建立一个基础整合的社会保障体系。概括起来就是：守住底线，卫生保健；强化服务，就业优先；依托社区，城乡统揽。这是一个非常复杂艰苦的工作，特别是针对目前实际出现的基层没人、没钱、没权的问题，国家应加强中下层机构的权力，达到权力下放、高层监督的模式。

　　一，以最低生活保障线为底线，整合多元福利。

　　把基础养老金与最低生活保障线统一起来。如果按照生存线、温饱线、发展线和享受线的划分，最低生活保障线只能确定在生存线以上，温饱线以下。

　　二，以卫生保健为基础，整合多层次需求。

　　在医改问题上，必须承认两个“不可能”：一是城市现有卫生体制是在忽视占人口大多数的农民的医疗权利的情况下勉强维持的。二是在城镇要满足迅速增长的医疗需求，连发达国家都吃不消，凭中国目前的经济水平是不可能的。前者是“不可为”，后者是“不能为”。

　　走出医疗改革困境的办法，就是跳到“医疗”之外，以卫生保健为基础。应对医疗需求的方式可以多样化，让企业和个人根据自己的财力，自由选择是搞大病统筹还是保门诊医疗，或是其它什么方式，不需要搞统一的医疗保险制度。

　　三，以服务保障为基础，整合资金、设施、机构、制度等多方面的保障。

　　以服务保障为基础，就是强调国有文化传统这笔资源。提倡“伦理社会”、“人情社会”，亲戚朋友之间、邻里同乡之间，互帮互助，包括农村的帮工换工，基本上是非等价交换，不实行市场经济的逻辑。因此，把资金保障和服务保障倒过来，以服务保障整合其它保障形式，其现实意义是拓展社会保障资源，冲破就钱论钱、从钱到钱的局限。

　　四，以就业为基础，整合多种资源。

　　应把失业保险金在相当大的程度上转化为就业促进金，一旦失业，就必须参加再就业培训，以发培训费代替失业保险金。如不参加培训，就只能领最低生活补助金。在就业和社会保障可能有矛盾时，应该就业优先。

　　五，以社区为基础，整合政府作用和市场力量。

　　社会学从社区角度研究社会保障的目的，不是如经济学那样追求理想的投入产出比，也不是极力想用社会保险金去开拓资本市场，而是想通过社会保障制度建设去改造社会，调整人与人的关系，重塑有利于实现社会公正的社会结构，增强社会的自我维护能力。在这个意义上，各项社会保障制度必须以社区为单位，在每个家庭单元中得以体现。

　　六，以制度创新为基础，整合城乡统筹的社会保障。

　　如果养老制度以最低生活保障线为基准，医疗制度的卫生保健为重点，就业制度以放开户口政策为突破口，那城乡统筹就没有多高的门坎，不需要增加太多的资金投入。城乡统筹，不是城乡统一、划一，而是整体的保障体系，不同的保障水平，灵活的保障方式，多样化的保障模式。要创新，创造低门坎、易进入、可持续的适合中国国情的社会保障制度。(记者：于滨)

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