就业问题是底层问题，民生问题。能否使绝大多数劳动者实现“充分就业”，事关我国改革发展稳定的大局。当然，“充分就业”并非失业率为零的就业状态，而是指在允许适度失业率的前提下，所有有就业愿望的劳动年龄人口都能找到维持生存与发展需要的就业岗位的状态。一般说来，“充分就业”目标是各发达国家监测宏观经济运行状况和政府进行宏观经济调控的三个首选指标之一（另外两个指标分别是GDP增长率和通胀率），也是一个国家充分利用劳动力资源，促进经济发展和保持经济总量均衡的手段和基础。“充分就业”不是零失业状态，是因为在一个不断发展进步的社会，摩擦失业和结构性失业总是难以避免的。美国政府历来以4%的实际失业率，作为充分就业状态下所允许的失业率。诚然，一个国家或地区能够实现劳动者的充分就业，自然为减少个人和社会巨大的失业代价（如对失业者的心理打击、劳动技能损耗、国内生产总值缺口等），缩小社会收入差距，从总体上提高人民的生活水平创造了基本的物质条件。

　　劳动者能够找到就业机会，有了适合自己的工作岗位，生活自然就有了依靠，劳动者个人和家庭也就有了生存与发展的根本和保障。因而，党的十六大强调，“就业是民生之本”。并指出，要千方百计扩大就业，不断改善人民生活。可见，作为一个负责任和时刻将人民的利益放在第一位的政府，当然不能不关注民生，不能不关注作为“民生之本”的劳动就业。

　　为实现“充分就业”的宏观目标，政府能不能再采取过去统包统配的劳动力资源方式，向用人单位指令性安排就业呢？在发展市场经济的今天，显然以牺牲效率为代价的行政配置方式既不可行，也不可能。那么，在当今我国社会主义市场经济体制日趋健全完善的新时期，我们应该采取哪些措施，通过何种途径最大限度实现劳动者的“充分就业”呢？

　　第一，重新审视经济发展战略和增长方式选择。劳动力供大于求的国情，决定了我国就业矛盾和失业压力的长期性。多年来，虽然我国政府采取有效的宏观政策扩大内需，维持了较高的经济增速。同时失业保障制度的不断强化，也一定程度上减轻了失业压力对社会稳定的冲击，但经济结构调整升级和国企改革的深化，使我国的就业矛盾仍处于不断结累和上升之中。“八五”时期以来，为何我国在连续十多年保持经济高增长情况下，一些地方的城乡就业矛盾却越来越突出，就业压力和失业风险越来越大？也就是说，为什么我国的就业发展与经济增长出现如此不同步现象？我认为，原因或许是多方面的，但这些年我国一些地方经济增长方式选择不当是不容忽视的一个重要原因。事实上，对于一个成熟的市场经济国家，扩大就业通常是比经济增长更为重要的宏观政策目标。正确处理经济发展与增加就业的关系，是衡量、检验各级政府宏观调控能力的重要方面。为此，各级地方政府尤其是就业困难地区的政府，要在努力改善就业环境，支持劳动者自谋职业、自主创业的同时，审时度势，把握时机，尽快扭转“高投入、虚增长、低就业”的格局，并改变单纯以GDP的增长来评价、衡量一个地方经济发展状况的思路，切实把创造就业需求量的多少，同时作为衡量地方政府官员政绩的一个最重要考核指标。未来一个时期，我们必须努力转变经济增长方式，使我国的宏观政策取向，初步实现从单纯“增长优先”向“就业优先”的经济增长转变，并为全面实施“就业优先”的经济增长策略创造良好的政策和制度环境。

　　第二，努力实施“就业优先”的经济增长战略。面对缓解失业压力的持久战，中国无疑必须将保持经济的持续快速增长作为首选目标。但在经济增速一定的前提下，维持较高就业弹性对增加就业更具现实意义。虽然随着经济结构调整升级、企业资本有机构成提高和技术进步对就业产生“挤出效应”，从长远看将使就业弹性呈下降趋势，但就业弹性却是可以随着经济增长方式的合理调整，如通过产业结构、劳动力成本因素及其对资本的有效替代而进行适当调节。若经济发展中第三产业和中小企业等劳动密集型产业与企业所占的份额较大，就业弹性系数就势必较高。然而，一定程度上由产业结构和比较优势所决定的经济增长方式，又同政府的宏观经济政策取向密切相关。可见，为保持较高的就业弹性，政府必须通过宏观政策手段调整经济增长方式，把“就业优先”作为政府宏观调控的一个重要目标，大力扶持就业贡献率高的劳动密集型产业和中小企业优先发展。

　　众所周知，不能增加就业的经济发展，是虚假的和难以持续的。能不能创造出足够多的就业机会，是确保中国经济可持续发展的一个关键。所谓“就业优先”的经济增长，并非只顾扩大就业，不顾经济增长，更不是要忽视发展这个“第一要务”。而是一种经济发展战略及其出发点的有效调整与转换。要通过这一调整转换，使各地更加尊重客观现实，尊重客观经济规律，坚持一切从实际出发，使各地的经济发展既注重增长效率，又注重就业效益，从而实现经济发展与增加就业的良性互动。过去，我们不少地方由于忽视国情、省情、市情和县情，不顾客观经济条件，一味地大搞开发，一味地发展高新技术产业，看不到自己劳动力资源的比较优势，盲目迷信“后发”优势，盲目追求所谓“后发跨越”的经济发展，使一些地方的经济增长步入了误区。其结果，一些地方表面上建设的场面热火朝天，报表上体现的经济增长速度也不低。然而不仅税收没有增加，财政负债累累，且就业矛盾日趋突出，收入差距日益拉大，广大人民群众根本得不到“经济增长”的实惠。说穿了，无疑是一些地区的社会经济已步入“有增长无发展”这一暗藏的“陷阱”。

　　综上所述，加快经济发展，扩大就业需求，的确要有一个正确的发展理念，要有科学可行的发展战略作指导。近年来，经济学界对我国的发展战略选择有一些争论，其焦点主要集中在是以经济增速优先，还是以经济发展的质量和社会效益特别是就业效益优先。当然，我国的经济建设无疑必须保持一定的增速，必须追踪世界知识经济浪潮，加快高新技术产业发展。但建设中国特色社会主义又必须准确把握现实国情，充分考虑我国人口众多、资本不足、技术基础相对薄弱、各地发展不够平衡，尤其是城乡劳动力供求矛盾突出的现状，才能适应劳动力过剩经济发展的需要，选择一条符合我国具体实际的经济发展道路。

　　中国的经济发展无疑要大力培育高新技术产业，尽快提升我国产业产品的档次和国际竞争力。同时，又必须充分认识到，一个地方选择不同的主导和支柱产业、不同的经济增长方式，往往会相应带来不同的经济效率和社会就业效益。资本、技术密集型产业具有劳动密集型产业不可比拟的经济效率和国际竞争力，但劳动密集型产业却又具有投资少、见效快、就业门槛低、劳动力容量大等独特的比较优势和社会效益。因此，我们进行经济发展战略和增长方式的选择，必须反复权衡利弊，通盘考虑各种有利和不利因素，扬长避短，切不可盲目求新、求高、求快。对于经济欠发达的中西部地区，其经济发展战略的定位尤其不能“病急乱投医”，不切实际地去盲目追求一时经济的“高技术含量、高发展速度”。否则，只能适得其反、事与愿违、欲速不达，也无法保证不步入“高投入、虚增长、低就业”的增长陷阱。

　　上述分析，或许可以为各级政府制定就业发展的长期政策提供有益的启示：

　　在社会主义市场经济条件下，要保持有效就业量的持续扩大，从而实现“充分就业”，并改善“民生”环境，必须同时从政策措施和发展战略这两个层面去设计应对就业问题的方略。一是考虑到就业问题已成为近期一些地区直接影响社会稳定的一个重要因素，要尽快制定出能缓解这些地区失业压力的有效措施，如通过强化社会保障手段，对就业困难地区与群体实行政策援助等，提高社会对失业压力的承受能力；二是要有效发展经济，扩大就业需求，适当降低劳动参与率，完善市场就业机制和运行效率；三是必须以“就业优先”为目标，在发展战略上构建可持续扩大就业的政策框架和运作机制。为此，我主张求解未来一个较长时期我国的就业问题，可循着如下思维路径：对过去各地经济发展的成功经验与得失，进行认真总结与理性反思——在保持较快经济增速前提下，矫正一些地方的经济发展战略，引导失业压力突出地区选择“就业优先”的经济增长方式——发展教育培训事业，改善劳动力供给状况，全面提高劳动者的就业竞争能力和适应职业变化的能力——扶持发展劳动密集型产业，增加劳动力的有效需求——拓宽就业门路，促进“充分就业”目标的实现——抑制收入差距，降低贫困阶层比重，从而切实有效地解决“民生”问题。

　　（作者为益阳市社科联副主席）来源：人民网 2003年6月06日

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