丁乐波

　　指导各地贯彻实施好村民委员会组织法，全面推进农村基层民主，是党中央、国务院赋予民政部门的一项重要职责。村民委员会的民主选举，是村民自治的前提和基础，是贯彻实施村民委员会组织法的关键环节，也是各级民政部门工作指导上的重中之重。在各省、自治区、直辖市出台的实施村委会组织法办法和村委会选举办法中，大都明确规定：《办法》由各级人民政府组织实施，各级民政部门负责日常工作；《办法》具体应用中的问题，由省（自治区、直辖市）人民政府民政部门负责解释。在历届村委会选举中，各级民政部门在党委、政府的领导下，积极发挥职能作用，深入调查研究，精心制定方案，准确掌握选举动态，及时纠正违法行为，成为党委、政府的得力参谋和助手，为村级民主选举的顺利进行和村民自治的健康发展做出了重要贡献。但也毋庸讳言，由于种种原因，民政部门在指导村委会选举的过程中也有不少难言之隐、难解之结，在一定程度上影响了工作效能。尤其是处在选举工作前沿的县级民政部门，面对更多的难题，承受更大的压力，有着更多的局限，可说是工作量与挠头事成正比。以笔者个人之见，民政部门在指导村委会选举中的局限性突出表现在以下三个方面：

　　（一）民政部门是主管村委会选举工作的职能部门，但在某些情况下难以发挥主导作用。民政部门在村委会选举中的职能作用，既表现在开展调研、制定方案、解答咨询、汇总情况、组织培训等基础性、日常性工作上，又表现在维护有关法律法规的权威性上，保证村民依照法定程序按期进行直接选举，确保民主选举制度落到实处。但在履行这一职能的实践中，民政部门有时会陷入力不从心、进退维谷的尴尬境地。以选举机构的组成及工作情况为例。根据村委会组织法及省级选举办法的有关规定，在村委会换届选举年，省以下各级一般都要成立临时性的选举工作领导机构，办公室设在民政部门，负责部署、指导、督查面上工作，以确保换届选举有组织、有计划、有步骤地依法进行。但在最近一次村委会换届选举中，这种传统做法有了较大变革。一些地方针对农村出现的新情况，为有效地解决村两委班子相互争权、村干部人数过多加重农民负担等突出问题，进一步加强了乡村领导班子换届选举的组织领导力量，各级成立的换届选举工作领导小组，分别由党委和人大、政府分管领导任组长和副组长，办公室设在党委组织部，明确规定由组织部门在整个乡村换届选举中发挥牵头作用。民政部门虽然仍是村委会换届选举的主管部门，并派出专人全程参与换届办公室日常工作，但因其主管的工作是在组织部门的牵头下进行的，因而指导村委会换届选举的主导地位实际上变成了从属地位。不可否认，这样做更加突出了各级党组织对换届选举工作的领导核心作用，有效地克服了村委会换届选举中的一些制约因素，在一定程度上减轻了民政部门的压力。但从另一方面看，由于有关法律法规的某些规定与当前农村实际不相符合，加之部分基层干部在实际工作中操作不当，结果使某些具体政策发生碰撞，加大了民政部门的执法难度。因为强调了要加强农村基层党组织对换届选举工作的领导，有的乡镇党委和农村党支部便过多地干预村委会换届选举的具体事务，在某些方面取代了本该由乡镇政府和村民选举委员会行使的职权；因为强调了提倡党支部成员积极参加村委会选举，依法兼任村委会成员，有的地方便硬性规定村两委成员兼职和书记、主任一肩挑的比例，甚至搞变相的指选、派选；因为强调了要压减村干部职数、减轻农民负担，有的地方便用一刀切的办法统一规定村委会成员的具体职数。其结果，进一步加大了选举难度，降低了选举成功率，引发更多的村民上访。通常情况下，这些问题都在民政部门纠正之列，但由于民政部门在选举中处于一种特殊地位，既是执法者又是执行者，既是指导者又是被指导者，有时不得不投鼠忌器，只能睁一只眼闭一只眼。

　　（二）民政部门是制定村委会选举操作规程的业务部门，但在许多问题上无法提供法定答案。民政部门作为受政府委托具体组织村委会选举工作的业务部门，不仅要负责草拟有关选举法规和规范性文件，而且要负责认定和解答选举中一些政策性、技术性、程序性的具体问题。为此，国家民政部依照村委会组织法确定的基本原则和程序，结合全国各地多年的实践经验，精心编写了数十万字的《中华人民共和国村民委员会选举规程》，作为各地组织村委会换届选举的基本教材和工作规范；每一轮村委会换届选举时，地方各级民政部门也都投入大量人力、物力制定更加具体的操作规程，力求使选举更具有可操作性。但尽管如此，仍满足不了实际工作之需。比如，对选民资格的认定，究竟应以户籍还是以居住年限为标准，与村里有无土地关系、是否尽村民义务等能否成为法定条件；村委会的届满时间，究竟以某一级政府部署的换届选举时间为准，还是以村委会任职满三年的时间为准；因各种复杂原因导致无法按期换届或选举不成功的村，原任村委会能否继续主持工作；在宗族派性严重的村，村民按法定程序推选有劣迹、不称职的人进入村委会班子怎么办，等等。这些问题，有的虽不具有普遍性，但每次换届选举中却能时常遇到，不仅从村委会组织法及民政部的选举规程中找不到标准答案，而且在地方性法规和具体操作规范中也大都无现成答案。尽管省级制定的选举办法都在附则中注明本办法的具体应用问题由省人民政府民政部门负责解释，但民政部门的解释权是以立法机关授权为前提、以有关法律法规为依据的，对现行法律法规规范不到位又必然遇到的焦点、难点、盲点问题，只能是现买现卖，从村一级到省一级层层请示，有些问题还需报请省人大常委会有关部门作出书面答复。这些请示自然不可能做到有问必答，加之经过这样一个程序周期太长，难以满足基层实际工作需要，因此对许多问题只能结合实际灵活处理，有些地方甚至采取了村民公决办法，把拿不准的事统统交给村民讨论表决。这样做，不仅加大了选举成本，还很容易把村民自治引入误区。

　　（三）民政部门是查处村委会选举中有关违法行为的执法部门，但在实际运作中不易区分职责范围。《村民委员会组织法》第十五条规定：以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的，其当选无效。这条规定说明，负责受理举报和查处选举违法行为的单位是：乡镇人民代表大会；乡镇人民政府；县级人民代表大会常务委员会；县级人民政府；县级人民政府主管部门。按照权威解释，这里所说的县级人民政府主管部门，既包括民政部门，也包括公安、司法等部门。村民有权自主选择举报受理机关，可以在上述机关和部门中任选其一。人大、政府对村委会换届选举负有总体监督和组织实施的职能，一般不会出现职责不清的问题；关键是有关部门，虽是具体执法者，但各自的职责却不易区分，有关很容易变成无关。民政部门虽然列在受理机关中的最后一类，但从实际情况看，村委会换届选举中的信访案件基本都是由民政部门受理的。一方面，因为民政部门在群众眼里门槛较低，好进好出，村民反映选举中的问题大都首选民政部门；另一方面，因为民政部门是负责村委会选举日常工作的政府职能部门，接到举报的党政领导和信访部门习惯于把有关来信来访都往民政部门批转。有些问题由于超出了民政部门的职权范围，即使硬着头皮去查，也常常是有调查无结果、有受理无处理，难以达到预期效果。事实上，即使对选举法规明确规定的有关职责，民政部门在履行中也时常陷入窘境。如《山东省村民委员会选举办法》第三十二条规定：村民对选举程序或者选举结果有异议的，可以向乡镇人民政府或者县级人民政府民政部门提出书面申诉，乡镇人民政府或者县级人民政府民政部门应当在接到申诉后十五日内，作出书面处理决定。当事人对处理决定不服的，可以向上一级民政部门提出书面申诉。这条规定看似十分明了，具体操作中却十分复杂。规定乡镇人民政府是第一受理机关，但村民往往避开乡镇一级直接找民政部门；规定当事人对处理决定不服时再找上一级民政部门，却往往越级到上级民政部门上访；规定申诉必须采用书面形式，却往往是口头申诉。民政部门为此感到挠头：直接受理吧，不合法定程序，往下批转吧，往往被上访者误解为官官相护，搞不好还会在上下级民政部门之间、民政部门与乡镇党委政府之间引发内战和抵触情绪。不论村民的申诉是否规范，各级民政部门对涉及选举程序和选举结果的问题都是认真对待的，需要亲自调查处理的都会及时查处，可有些申诉表面上看是对选举程序或选举结果有争议，但深入调查就会发现问题的根源来自宗族派性、经济利益等因素，甚至与村党支部和乡镇党委政府交织在一起，从而造成证据难取、性质难定、责任难分、决定难作，使问题无法得到彻底而有效的解决。

　　这些局限性，有的客观存在的，有的是主观造成的。概括起来，主要有三个方面的原因：一是在村委会换届选举的组织领导上没有真正形成合力。每一届选举，虽然各级都要建立党委、人大、政府及有关部门组成的庞大选举机构，并专门设立办公室，但往往过多注重形式上的上行下效、上下对应，一些领导和部门并未真正进入角色，结果各级人大的监督和保障作用没有充分发挥出来，政府的组织指导作用也只是体现在民政部门，而没能把其它相关部门的职能整合起来。由于缺乏统一调控，部门与部门之间、政策与法律之间甚至出现相互矛盾、相互掣肘的现象，这就必然加大民政部门的执法难度。二是现行的有关法律法规存在缺陷。无论是村委会组织法还是各地出台的实施办法、选举办法，随着实践的检验都逐步暴露出一些不足，特别在民主选举这一重要环节上，有关规定过于原则和笼统，法理性强、操作性差，普遍性强、针对性差，显得刚性有余而弹性不足。由于许多方面规定不够具体，各级各部门职责不够明确，因此在实施中难以准确把握分寸。特别是村委会选举过错追究机制尚不健全，有关法律法规仅仅把查处选举违法行为界定在群众举报、县乡人大、政府及有关部门的调查处理、批评教育、自觉纠正上，缺乏行政纠错的刚性约束和司法上的违法惩处依据，致使行政、司法部门常常感到查处无据、无可奈何。三是有关领导机关的指导方式不适应日益复杂的村级选举形势。包括民政部门在内，一些对村委会选举负有组织、指导、监督、执法职责的机关和部门，对新形势下村民自治遇到的新情况、新矛盾估计不足，认识不到村委会选举在村民自治这一社会主义民主最广泛的实践活动中所占有的日益突出的重要地位，看不到各种复杂的社会关系对村委会选举带来的日益广泛而深远的影响，仍习惯于按老思路、老传统、老办法办事，只是当成民政部门的一项日常业务工作，这就难免在实际工作中找不准自己应有的位置，也就难免在复杂情况面前表现得无所适从。民政部门在指导村委会选举工作中的局限性，虽然表现在民政部门，但根源并不仅在民政部门。因此，克服这些局限，最大限度地发挥各级民政部门的指导作用，确保村委会选举工作依法有序进行，需要多方配合、上下联动。笔者作为民政部门一名具体参与组织和指导村委会换届选举的工作人员，感到应着力解决好以下几个问题：

　　第一，健全组织领导机制。坚持党对村民自治工作的领导是一个重大原则问题。村民委员会的民主选举，作为党在农村着力推行的基层民主政治建设的重大改革，理所当然要始终置于党的领导之下。因此，必须进一步加强和改善各级党组织对村民委员会选举工作的领导，形成党委统一领导、政府具体指导、人大监督执法、其他组织共同配合的组织领导机制。党委在这方面的领导作用，应主要体现在把贯彻村民委员会组织法、依法推进村民自治纳入社会发展的总体规划，动员、协调各方在加强农村基层民主政治建设中相互配合，齐抓共管，形成合力。各级政府要切实把村委会换届选举工作列入重要议事日程，确定任务目标，研究实施方案，落实工作经费，制定相应的奖惩措施，主要领导要经常听取情况汇报，督导各职能部门认真履行职责，并亲自协调解决影响全局的重大问题。各级人大要切实发挥好自身职能，敢于监督，善于监督，开展经常性的执法督查活动，对违反村委会组织法和有关地方选举法规的行为要及时纠正，对压制或破坏农民民主权利的严重违法问题，必要时可通过新闻媒体予以曝光，发挥舆论监督作用，以推动村民自治健康发展。鉴于村委会换届选举期间成立的临时性领导机构和办事机构不能满足实际需要，建议在乡镇以上分别成立由党委领导挂帅，人大、政府及有关部门负责同志组成的农村基层民主政治建设领导小组，在党委组织部门设立办公室，作为常设机构行使经常性的领导和指导职能，确保农村各项民主制度落到实处。

　　第二，完善有关法律法规。搞好民主选举，推进村民自治，法律、法规和制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。由于我国农村人口众多，地域广阔，经济和社会发展很不平衡，由《村民委员会组织法》这样一部规范农村基层民主的大法面面俱到是不可能的，在目前情况下再出台一部全国性的《村民委员会选举办法》也不现实。鉴于此，下一步应把村委会选举法规建设的重点放在省一级层面上。要在认真总结历届村委会直选经验教训的基础上，紧密结合各地实际，对原有的选举办法进行必要的修订，该改的改，该加的加，该删的删，特别对省、地、县、乡及有关部门在村委会换届选举中的职责，对举报、申诉、上访的受理和对违法行为的查处等，要进一步细化和规范，使其更具有可操作性。为使选举程序更加规范化、具体化，有必要由省级立法机关授权，省级人民政府或民政部门再配套出台一个《村民委员会选举办法实施细则》，对诸如如何认定各种类型人的选民资格、候选人应具备哪些具体条件、规模不同的村应如何确定村委会成员职数、如何确定参加预选的村民人数、选举大会应有哪些规定程序、对届满而不能进行换届的村如何处理、对多次另行选举仍不成功的村怎么办、如何界定与惩处选举中的各种违法行为等政策性、技术性问题作出统一规定。而地市级以下单位，不宜层层制定选举办法或选举规程，以维护村民委员会选举的统一性和严肃性。

　　第三，强化乡镇一级职能。乡镇一级是村委会组织法的具体实施者，又是村委会组织法规范的对象。实践证明，乡镇职能作用发挥的好坏，直接影响着村委会选举的效果和农村基层民主政治建设的大局。从现实情况看，村委会选举中出现的许多问题都直接或间接与乡镇有关系，民政部门在指导村委会选举中遇到的一些棘手问题也大都与乡镇的不作为有关。因此，强化乡镇一级党委、人大、政府对村委会选举工作的领导、监督、指导作用是十分重要的。乡镇党委作为党在农村的基层组织，对包括村民自治在内的农村各项工作发挥领导核心作用，这一点不容置疑。同时必须明确，村委会组织法规定了乡镇政府和村委会是指导与协助的关系，并不等于说乡镇政府没有参与对村委会换届选举工作的领导权；村委会组织法规定了乡镇政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项，也不等于说乡镇政府对村委会换届选举中的各种违法行为可以放任不管。关键在于，乡镇一级领导机关要适应农村市场经济的发展和村民自治的客观要求，切实转变职能和作风，从过去那套依赖行政命令的工作方式中转变过来，学会用民主协商的方法、示范的方法、服务的方法推动工作，积极引导村民共同管理村务。只有真正取信于民，才能卓有成效地领导和指导村民自治工作，也才能理直气壮地处理民主选举中出现的各种问题。

　　第四，摆正民政部门位置。一方面，民政部门要充分认识自身在贯彻落实村委会组织法中所处的重要地位和担负的重要职责，甘当推进村民自治的马前卒。要加强调查研究，摸清农村情况，全面分析影响村委会选举的各种因素，增强工作的预见性、科学性和实效性，为党委、政府提供准确的信息资料和正确的决策依据，切实发挥参谋助手作用。特别在各级民政部门从事基层政权建设工作的人员，既要积极宣传有关法律法规，带头拥护村民自治，又要加强学习，善于钻研，注重积累，不断提高思想水平和业务能力，以良好的自身形象和过硬的综合素质取得指导工作的发言权、主动权。要改变因循守旧、孤军奋战的思维方式和工作方法，正确对待农村出现的各种新事物，尊重农民群众在自治实践中的创造精神和创新成果，善于组织协调各方面力量共同推进农村民主建设。民政部门作为执法部门，要在各级党委和政府的领导下，理直气壮地纠正不按村委会组织法规定办事的做法，对不符合法定程序的选举要坚决推倒重来，维护村委会组织法的尊严。另一方面，各级党委、人大、政府及社会各界要自觉执行村委会组织法的各项规定，在积极履行各自职责的同时，支持民政部门依法行政，监督民政部门尽职尽责，帮助民政部门排忧解难，为民政部门更好地指导《村民委员会组织法》及有关选举法规的实施创造良好的环境。

　　（此文为《村级选举与自治机制》有奖征文来稿）

　　2003年6月16日中国人大新闻 （责任编辑：赵纲）

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