四川省眉山市（原眉山地区）是全国最早开展村民自治示范的重要地区之 一。从1991年以来，经过“探索起步”、“扩大试点”、“全面推行”等阶段的实践和发展，到2001年底，全市94%的乡（镇）和96%的村被命名为“村民自治示范乡镇（村）”；在全省仅有的4个被国家民政部命名的“村民自治模范县”中，眉山市的彭山县、东坡区位居其中；在省政府命名的23个“村民自治示范县”中，眉山市占了4个。眉山市的村民自治工作在全省乃至全国都具有先进性和典型性。村民自治在眉山市各区县的全面推行和有序发展，体现和落实了广大农民的各项民主权利，真正唤醒了农民的平等意识、政治热情、参与精神，极大促进了农村工作的全面进步，有力推动了农村经济和社会事业的发展，受到了国内外专家的广泛关注和积极评价。因此，及时总结眉山市在推行村民自治的实践中创造出来的新鲜经验，研究和探索其发展过程中出现的新问题并提出对策思考，这对于进一步推动我国广大农村村民自治工作的顺利发展，具有十分重要的理论意义和现实指导意义。

　　一、10年村民自治在农村经济社会发展中已经产生了巨大促进作用

　　从1991年至2002年的十多年间，眉山市村民自治工作先后经历了“探索起步”、“扩大试点”、“全面推行”等三个阶段，与此同时，广大干部群众对村民自治的思想认识也先后经历了由“担心怀疑怕搞乱”、“初尝甜头争试点”、“自觉行动抓关键”的历史性转变。在这一过程中，眉山市各级党委、政府坚定不移地贯彻落实《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《组织法》），真心实意地相信群众、依靠群众，还权于民，极大地激发了村民群众的主人翁意识和生产积极性。为了把这一优势转化为现实生产力，他们普遍注意了把党在农村的各项中心工作与全面推行村民自治紧密结合起来，极大地促进了农村工作的全面发展，取得了显著成效。

　　1、有力地推动了农村民主政治建设的发展，以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的制度创新逐步得到落实。

　　村民自治使广大农民通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，进行自我管理、自我教育和自我服务，直接行使当家作主的民主权利。实行村民自治，使农民的主体地位得到确认极大刺激了农民的平等意识、政治热情和参与精神。在实行村民自治的过程中，完全依法直接、差额、秘密划票、无记名投票选举村委会班子，培育了村民的民主和法制意识，推动了农村民主政治建设的发展。有一次，原眉山县有个别村干部在传达乡党委、政府关于“代理”村民小组长的通知时，把“代理组长”说成是“当组长”。就此问题，村民反映到省上有关部门。后来，县民政局与乡党委、政府一起认真研究，提出要严格按照四川省村委会换届选举办法及时加以纠正。于是，重新召开村民大会，实行无记名投票推举候选人，最后以直接、差额、秘密划票、无记名投票方式选举产生了新的村民小组长。这表明，通过村民自治的实践，村民的民主意识和法制意识得到了提高，开始重视并维护自己的民主权利了。在眉山县、彭山县的村委会换届选举工作和村委会建设中，先后接待了美国、日本、加拿大、丹麦等8个国家的记者、专家学者进行考察。他们通过深入实际调查了解换届选举和村民自治情况后，有的记者深有感触地说：“我们来眉山实地考察村民自治和选举情况，看到了中国的民主选举，世界上有人说中国没有民主，是不符合事实的。我们回去后要好好地向世界各国宣传。”

　　广大农民和基层干部通过村民自治的实践，逐步认识民主，学习民主，按民主原则和程序办事，形成民主的习惯，逐渐改变了千百年来中国农村缺乏民主的传统，由此为整个国家的社会主义民主政治建设奠定了牢固的基础。最近，眉山市圆满完成了第五届村委会换届选举工作。在这次换届选举中，村民们的参与热情比以往任何时候都更加高涨。全市共有选民2449905人，直接到会参加投票的选民有2057921人，参会率达到84%；参加选举大会选民2281261人，参选率达93%以上。通过公开、公正、公平、竞争、择优、直接选举，一大批政治素质好、法律意识强、文化程度高、群众威信高的优秀人才被推选进新一届村委会班子，比历届班子更加知识化、年轻化，结构更趋合理。这次换届选举有效地促进了农村的民主政治建设，为建设富裕文明新农村提供了可靠的组织保证。

　　2、改善了干群关系，从制度上遏制了农村基层干部的“腐败现象”，增强了基层组织的凝聚力、战斗力。

　　农村实行家庭联产承包责任制后，一个最棘手的问题，就是一家一户各自进行生产，难以召开村民大会，出现了“少数干部说了算，群众不满对着干”的状况，造成了干群关系紧张。并且，由于民主监督机制不健全，致使一些村组干部贪污、挪用公款，侵占集体土地和公物的问题时有发生。如1992年和1996年，原眉山县两次对全县农村财务进行清理整顿，就查出并处理有贪污、挪用公款的农村基层干部224人，查出各种违纪、违规资金131.3万元。针对这些问题，原眉山县委、县政府及时制定了关于开展村务公开、民主管理的通知，同时出台了“眉山县乡镇政府政务、村居务和组务三级公开暂行规定”，并印发各村上墙张贴，要求各村委会的财务收支、兴办公益事业开支情况、计划生育指标、征用土地和宅基地审批、农民负担情况、集体经济项目承包、经营情况、农用物资分配和救灾救济款发放、村组干部工作指标、工资报酬等群众普遍关注的热点和难点问题，必须在“三级公开栏”中公布，自觉接受全体村民监督。村务公开制度的实行，增强了村委会工作的透明度，密切了干群关系，促进了村组干部的廉政建设。例如，有一次，眉山县象耳镇组织干部到农林村检查农税提留完成情况，因时间较晚，村上招待镇上干部吃饭花去110元。后来在公布村帐务时，村民代表认为这笔招待费不能报销，村委会及时将这笔帐作了退帐处理。又如洪雅县花溪镇在企业转制中，一度由于村务、政务不公开，干群关系相当紧张。实行“三级公开”制度后，化解了很多矛盾，维护了社会的稳定，村民也愿意积极支持村干部的工作。因此，村民们都满意地说：“实行民主监督好，给了群众一个明白，还了干部一个清白。”通过实施“三级公开”，强化了对农村干部的监督制约，规范了基层干部的行为，增强了勤政廉政意识。又如眉山县土地乡花桥村二组，群众怀疑干部有经济问题，连年上访告状，乡上几次调查认为没有问题，但群众总是不服气。后经村委会将全组历年财务收支逐项逐笔公布于众后，群众的疑虑消除了，干部的腰肝也挺直了。干部更注意群众反映，群众更信任干部、支部干部工作，提高了村民参政意识，树立了基层干部的良好形象，增强了基层组织的凝聚力、战斗力、号召力。

　　3、增强了干部的民主意识，减少了决策失误，提高了村务管理水平。

　　长期以来，农村基层领导工作习惯于“命令式”的管理，村里的工作事无巨细，都由少数村干部说了算，不愿听取村民群众的意见，甚至于独断专行，强迫命令，干部的民主决策意识不强。虽然在领导工作中也强调“从群众中来，到群众中去”，但由于没有健全的制度加以保障，难以做到经常化、制度化。实行村民自治以来，建立了村民代表会议制度，重大村务交村民代表讨论决定，凡是涉及村民利益的重要事项，都须提请村民会议讨论决定。由于制度章程的建立，使村干部逐步养成了照章办事的自觉性，自觉克服盲目性和随意性。凡是遇到重大事项，通过发动群众集思广益，充分讨论，减少了决策失误，提高了村务管理水平，使村务工作逐步走上了民主管理、依法治村的轨道。彭山、眉山等县从1992年以来相继制定并经人大审议通过了《村民代表议事会制度》，统一印制《村民代表会议记录本》下发到每个村委会，规范会议记录。村民代表会一般每季度召开一次，重大问题及时召开，讨论决定涉及村民利益的大事。这个制度的建立较好地发挥了村民在村务决策中的积极作用，改变了以往少数几个村干部说了算的情况，减少了因决策失误造成的损失。如洪雅县高庙镇余嘴村的一片60亩树林，村委会提出以2.8万元的价格出售，当把这一议题交给村民代表会议讨论时，代表们一致提出公开拍卖。结果通过公开拍卖，这片林子卖了4.2万元的好价钱，给村里增加收入 1.4万元。仁寿县把村民自治与全县第二次水利革命结合起来，不仅基本上实现了“一户一井、一土一窖”，而且在两年内就创建了73个村民自治示范乡镇。

　　4、充分调动了村民的生产建设积极性，促进了农村经济和社会事业的快速发展。

　　实行村民自治，让农民充分行使当家作主的民主权利，直接参与基层事务的管理，有利于保障农民的经济利益不受侵害，极大地调动了他们进行生产建设的积极性，从而进一步解放和发展了农村生产力，促进了农村经济发展和基础设施建设。据2000年5月进行的不完全统计，到1999年底，眉山市所属各县按照“民主决策、民主管理、民主监督”的法定原则，累计由村民筹资36382.25万元，修公路6982.4公里，修桥810座，整修堰渠755.66万平方米，新建维修校舍122万平方米，实施电视“村通工程”98792户，普及农村电话32819户，新办村社经济项目2459个。按1998年末农业人口计算，6县人均筹资额分别为：青神县475.65元，彭山县204元，眉山县183.41元，洪雅县148.94元，丹棱县137.38元，仁寿县48.89元。广大农民自觉自愿拿出这笔钱，最低也相当于一年的“双提款”，最高的相当于十年的“双提款”，这在过去是不可想象的。例如，青神县依靠村民自治，由一个群众上访不断、经济落后的穷县在两年内实现了农民自愿集资兴建水泥路，创造了交通发展史上奇迹般的巨变。青神县是一个只有20万人口的小县，他们以村民自治、村务公开为运行机制，在两年时间内，通过村民自愿集资8000多万元，有的村人平集资达1000多元，建成标准的乡、村水泥路600多公里。“青神模式”迅速在全省乃至全国产生了强烈反晌，中央电视台、四川电视台、四川日报、中国社会报等新闻媒体先后进行了重点报道，国家交通部和省上有关领导部门给予了高度评价和充分肯定。

　　用村民自治的办法调整农村产业结构，成效显著。近年来，在推进农村产业结构调整中，多数地方党政摒弃了过去习以为常的长官意志、指令计划、行政命令的工作方式，代之以宣传引导、组织协调、指导服务的崭新工作方式，重大项目的考察、论证、决策都由村民会议或村民代表会议决定，工作进度快，实际效果好。

　　5、通过村民自治解决基层社会矛盾，有效地维护了农村社会稳定。

　　随着农村经济改革，特别是市场经济的发展，农村的利益关系重新调整，会产生一系列新的社会矛盾。这些矛盾尽管产生于基层和局部地方，但如果处理不好，则会成为社会的不安定因素，甚至影响现代化建设的大局。根据眉山市的实践经验，在农民成为利益主体的新形势下，解决社会矛盾的根本方法和出路是依靠社会主义民主和法制。而实行村民自治，正是广大农村实行社会主义民主和依法治国原则的具体体现。眉山市在实行村民自治后，由于村委会增强了自主自治意识，民事纠纷调解率达98%以上，基本达到纠纷调解不出村，上访告状不出乡镇。绝大多数村民自治乡镇从1998年以来未出现重大刑事案件和重大责任事故，确保了一方平安。仁寿县金鸡乡在几年前的213国道集资风波中曾是县内外闻名的“重灾区”。1995年刚恢复建制时，乡干部到太峨村工作多次遭围攻，干群关系很僵，社会治安混乱。近年实行村民自治以来，由于严格依法办事，充分发挥了村民大会和村民代表会的民主决策、民主管理、民主监督的作用，不仅集资修建了一所中心小学和一所村小、维修了三所村小、新建了三座桥，而且成为全县社会治安综合治理先进单位。

　　二、村民自治实践中出现的“四个关系”与眉山市的对策

　　村民自治在眉山市农村经济和社会发展过程中显然起到了巨大的促进作用，取得了辉煌的成绩。以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为基本内容的村民自治制度的主体框架已基本建立。但在农村自治实践中，也出现了一些新问题。对于这些问题，眉山市已经进行了认真研究和探索，必将产生积极而明显的效果。

　　1、正确处理乡镇人民政府与村委会的关系。

　　在新中国建立后的前40年中，乡镇人民政府（公社）与村（大队）的关系一直是领导与被领导的关系；村对来自乡镇的决定和工作安排必须服从和执行。自1987年以来，《中华人民共和国村民委员会组织法》规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干予依法属于村民自治范围内的事项。”10多年的实践已经证明，这一规定是落实“自治”原则的关键环节，对于历经几千年封建社会和30年高度集中的计划经济的中国农村来说，确实具有划时代的意义。也正因为如此，处于这一对关系的双方，一开始都难免感到诸多不习惯。

　　针对这种现象，眉山市首先是加大村民自治的宣传力度，强调进一步深入学习和宣传《村组法》，不断深化广大乡镇干部对实行村民自治的认识；强调《村组法》的核心是“依法自治”，其主要内容是“三自、四民主”，必须全面贯彻落实。不敢放手让村民民主理财是不相信群众的表现，也是对《村组法》缺乏深入学习的表现。二是在实践中认真摸索总结乡镇人民政府指导、支持、帮助村委会工作的主要内容和主要方式；强调行政指导主要是政策引导，总体规划，调查研究，检查监督，目标考核，总结示范，而决非包办代替。三是在宣传贯彻和组织实施《村组法》中，党政主渠道和各级民政部门都反复讲清一个道理：自治必须依法；村委会对乡政府的工作依法予以协助，这也是法律的规定；不能因为不是行政隶属关系就不接受指导，不履行法定的义务，甚至与乡镇政府对着干。四是在对申报乡镇进行检查验收时，严格坚持标准，凡是在处理这一关系上思想观念未转变、有明显越权违法现象的，必需严肃批评，督促纠正，下一年重新申报。

　　由于采取了以上有力措施，眉山市个别地方出现的一些问题得到及时纠正和克服，总体上呈现出政通人和的局面。

　　2、正确处理村党支部与村委会和村民自治关系。

　　实行村民自治以后，在农村还应不应该、能不能坚持党的领导？答案是肯定的。眉山市在经过了第一阶段“探索起步”之后，就非常坚决地抛弃了“担心、怀疑怕搞乱”的陈腐观念；于90年代中期顺利跨进了“初尝甜头争试点”的第二阶段；以1998年地委、行署《关于全面推行村民自治的通知》和连续两年举行的高规格流动现场会为标志，全市村民自治在整个农村工作中升到了“自觉行动抓关键”的新阶段。尽管如此，在怎样坚持和加强党的领导这个问题上，仍然经历了一段十分艰难甚至是痛苦的摸索历程。如，有的基层干部认为，要体现党支部的领导核心地位，就应该由支部书记掌管村委会的公章，并对财务开支实行“一支笔”审批，结果是村主任无法开展工作，村民自治完全流于形式。还有的村，在召开村民代表会议酝酿确定村委会正式候选人时，为充分体现党的领导，就让本村全体共产党员（有的不是村民代表）都参加会议和表决，很快便引起了越级群体上访，选举工作自然无法推进；费尽九牛二虎之力平息事态之后，才真正懂得了：必须把良好的动机与依法办事统一起来；即要旗帜鲜明地坚持和加强党支部的领导，又要根据农村实行村民自治的新情况，切实改善党支部的领导。党支部不仅要实现“政治上领导，工作上指导，思想上引导”，而且要把切实保障村民行使好民主选举权、决策权、管理权和监督权作为一项重要工作；不仅要更新思想观念，而且要改进工作方法。进而在实践中逐步形成了一套有效的工作运行机制和程序，如制定两委联系会议制度和议事规则；实行公推公选、民主产生村党支部成员；凡遇讨论决定重大事项，分别召开党员大会和村民代表会议，或者非村民代表的党员参加村民代表会但不参加表决；村财务开支实行理财小组审核及“三笔会签”制度等，较好地避免了“两把号”现象的发生。

　　3、正确处理村民大会和村民代表会议的关系。

　　在《村组法（试行）》本中，本来没有“村民代表会”这个概念。眉山市彭山县从1991年起步试点后，借鉴省外一些试点单位的作法，并结合本县实际，经县人大常委会作出决定，从1992年起试行了“村民代表议事会制度”；到1994年3月，经层层上报请示后得到全国人大内司委的内部认可。此后，在如何正确处理村民代表会与村民大会的关系上，本市个别地方便出现了过份强调召开村民大会的困难，图省事，简单化和过份依赖村民代表会议的倾向。如有的村在制定本村的“小宪法”——《村民自治章程》时，不是召开村民大会讨论通过，而是在村民代表会议讨论后即下发执行。又如有的村在换届中撤换村主任时，竟然召开村民代表会进行选举。

　　发现这些问题后，眉山市首先是针对具体问题坚决纠正。第二是在连续三年的正式检查验收总结会上，郑重地向所在县、乡、镇党委交换意见。第三是在全市民政干部培训时，反复学习《村组法》和省人大常委会《实施办法》的有关条款。全市上下逐步认识到《村组法》的基本精神是村民实行直接民主；村民会议是村民实行民主自治的权力基础和基本形式，必须由它选举产生村委会并监督其工作，必须由它决定涉及村民利益的重大事项；只有在人数较多或者居住分散、召开村民会议比较困难的情况下，才可以召开村民代表会，而且只能讨论决定经村民会议依法授权的事项。为了把法律法规条款和上述正确观念具体化，眉山市在已创建的村民自治示范村中，普遍制定了符合本村实际的《村民自治章程》，对授权事项和权限作了明确规定；近两年来，又逐步制定了《村民代表会议议事规则》；并统一印制下发了《村民代表会议记录本》。

　　目前，全市村民会议和村民代表会议基本实现了依法规范运作。

　　4、高度重视民主选举，为自我教育、自我管理、自我服务、民主决策、民主管理、民主监督提供良好的基础和前提。

　　前些年，有的地方曾经有一些片面性甚至是误解，以为村级民主的主要内容和形式仅仅是村务公开；或者认为村务公开与村民自治是两个并列的概念；或者还认为“四民主”也是并列的概念，因而在推进村民自治中难以取得令人满意的实效。相反，眉山市村民自治的“参谋部”——市民政局则十分清醒地认识到：村务公开确实重要，但它在客观上仍然只是村民自治这个系统工程中的一部分；“四民主”中，民主选举是基础和前提，绝不可并列看待。只有全面推进村民自治，才能真正搞好村务公开；只有下大力气抓好民主选举，才能全面贯彻落实《村组法》。由于思想认识明确，全市在两次村级换届选举中，党政高度重视，切实加强领导；民政部门精心准备、周密安排，逐步规范完善选举制度和操作细节；选举结果做到了各方均比较满意。

　　对以上四个关系的正确认识和处理，使村民自治工作的影响力更为强劲和深远。

　　总之，眉山市推行村民自治以来十多来的实践证明，村民自治实际上是中国农村基层民主政治建设的一所大学校，在转变干部群众思想观念，培育民主法制意识，造就新型干部队伍等方面，已经发挥了重要作用。它作为一种全新的农村基层民主政治制度，已经成为全市经济和社会发展的重要“助推器”。它所展示的无限生命力和广阔的发展前景，将会为逐步推进的政治体制改革提供了有益的启示和借鉴。

　　（此文为《村级选举与自治机制》有奖征文来稿）

　　2003年6月16日中国人大新闻 （责任编辑：赵纲）

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