宿松是全国内陆水面第二大县，全省水面第一大县，可养水面84.2万亩。但多年来水面第一大县并未成为水产第一大县。相反，到2000年，宿松渔业总产量跌至全省第六位，水产系统下属企业负债7100多万元。

　　然而，2002年，情况发生了逆转：全县渔业上缴税费1200万元，比上年净增5倍；2003年，渔业招商实际到位资金比上年增长1.12倍，占全县招商到位资金的60%。在经营水产转向经营水面思路的指导下，一场率先在全国开始的国有水面使用制度改革，使该县看到了渔业发展的希望。

　　政府越位水面大县成水产小县上个世纪90年代初，宿松县就在国有水面经营上取得突破。1994年顶峰时期，全县开发水面62.4万亩，渔业总产值2.1亿元，上缴税费1300多万元，水产业全面盈利。

　　但大好形势下也隐藏着问题。首先，政府沿用旧思路直接指挥企业。每年种苗生产、销售计划和苗种价格都由县水产部门下达，生产由县种苗站组织，生产出来的苗种不论质量如何，全部由黄湖、泊湖两个国有公司包销，价格普遍高于市场价。1998年又强行要求上述两公司收购竹墩基地苗种1000万只，每只价格是市场价的两倍多。更严重的是，90年代末，国有水面被就近割据，成为乡镇、村、企业乃至个人的私产，占而不养现象严重，国有水面使用权不能盘活，大水面作用得不到发挥。佐坝乡的一块水面，由乡包给村，村包给个体户，个体户再包给几户渔民，四次转手后，各种税费陷入推诿扯皮中。

　　由于水面转包现象严重，原来以安置渔民为目的配给各级行政组织的水面，在实际操作中并未考虑到渔民的需求，而转手发包给一些无资金、无技术、无能力的皮包公司承包，造成水面资源经营的短期行为：一方面酷捕滥捞，结构单产不高，养殖品种单一，有的地方甚至大规模倒卖水草资源；另一方面，经营者不愿意进行固定资产投入，水产养殖业基础设施薄弱，全县98%以上的种苗依赖外地输入。

　　这种水面经营权属不清的状况，导致“多头管理、相互扯皮，各级所有、层层剥皮”的水产经营状况，不少水域除了只向渔政交纳资保费外，其余税费则尽可能偷逃，国家税费大量流失，水产发展资金困难，纠纷不断，养殖企业生产陷入困境。到2000年，全县渔业总产量跌至全省第六位，每年上缴税费不足200万元，各项总收入不足400万元；全县没有一套水质和湖泊资源检测设备，具有工程师职称水产技术人员仅1人；鱼苗生产停留在上个世纪70年代水平，每年从湖北、江西引进鱼苗花费达400万元；参与开发的乡镇、企业不仅没有获利反而背上了沉重的亏损包袱。种种问题使该县决策者认识到，调整水面经营思路，势在必行，其核心在于水面使用权制度的改革。

　　集中水面政府“一个龙头放水”

　　宿松有68.5万亩湖面由县级政府管辖，改革就是要把分散的国有水面集中起来，并作为这一国有资产的经营者，向社会统一规划发包，同时制定一套水产经营的行为规范。

　　由于没有现成的经验可借鉴，没有现成法律法规供操作，改革常常遇到政策盲点。在省市渔业和相关部门的关注和指导下，该县从《农业法》、《农村土地承包法》和《海洋法》中寻找依据。经过一年的调研后，2002年该县出台4个政府文件，并修订了《宿松县渔业管理办法》，在水面调整、水面移交、违法处罚等方面为改革提供了实用的法律法规依据。

　　与使用制度改革相配套，县里建立了养殖证、养殖监管、水面等级评估、一票制收费等六项基本制度，保障水面使用权改革后的后期监管。养殖证制度保证了企业依法经营，而禁渔制度和养殖证制度则防止酷捕滥捞，保证渔业资源的可持续利用和企业的真投实养。水面等级评估制度，将国有水面分级分类，为有偿使用国有水面提供了科学依据。在征求法制部门的意见后，比照海域使用管理办法，该县开征水面租赁费，为有偿使用国有水面找到了新的途径。

　　2002年2月，县水产局首次从下仓镇收回两块共1.5万亩国有水面的使用权。这两块水面原来由镇办企业经营，负债累累，1995年后一直在不停地转手倒包，有4年时间基本处于天然捕捞状态，各种税费上缴困难。县水产局收回水面后，重新承包给两家实体经营，局面很快得到扭转，其中一块8000亩水面第一笔捕捞收入就上缴农业特产税6万余元。当年，全县所有原由沿湖乡镇管理的10块共4万多亩水面全部被收回。

　　2003年元月25日，该县还首次举行水面使用权拍卖会，10多家经营者竞争1.59万亩水面，其中一处水面由28.2元/亩的底价，竞到32.2元/亩被卖出，其它水面使用权也都被竞价买走。通过这种公开竞价形式，到今年3月底，宿松实现了国有水面全部由县级渔业部门统一发包、规划经营的目标，也就是“一个龙头放水”。

　　立足服务政府搭台企业唱戏思路转变后，政府从庞杂的经营事务中解脱出来，大力为经营者提供服务。为给当地渔民和外地投资者规划长期战略投资方向，县政府邀请中科院、南京地理与湖泊研究所、水利部及省内有关科研、教学和管理专家深入湖区调研，提出渔业可持续发展的具体意见。他们邀请专家参与，将全县国有水面划分为三级六类，为经营者合理确定每一块水面的使用方向，采取相应技术措施和经营策略，提供技术条件，使他们在公平条件下有序竞争。

　　该县还合并17项收费，对养殖企业实行“一票制收费”，使养殖企业隐性负担显性化，制止了有关部门或个人向一些养殖企业多头收费、而个别企业偷逃税费的不公平现象。为提高本地水产业整体的发展水平，该县还全力招商，引进资金和先进技术、管理经验，吸引外地有实力的水产开发大户39家，同时放手让本地水产企业按照现代企业制度运作。黄湖公司是该县最早从事水产开发的国有企业，近几年经济效益严重滑坡。在县里的支持下，企业通过改制，焕发生机，去年，投入400余万元，与北京、上海、江苏和省内明光等外地客商联合进行螃蟹和种苗养殖，走上良性发展轨道。

　　权属明晰“活水”兴起大产业“现在渔民们不是没事干，而是人手不够”，县水产部门负责人告诉记者，渔民们现在有的成为养殖企业工人，有的直接租赁水面搞养殖，收入比自然捕捞时要高。据统计，仅收回乡镇管理水面使用权的2002年，宿松全县专业渔民年人均收入达到3000元，同比增长了15%，全县完成渔业生产总值3亿元，同比增长2成以上，渔业上缴税费达1200万元，同比净增近5倍。

　　今年以来，宿松县完成渔业生产投资8000多万元，其中新增基础设施投资达1800多万元，彻底告别了过去依赖政府投入和金融部门贷款的经营模式，外来投资实际到位4600多万元。目前，该县天然捕捞水面由24块4.7万亩下降到7块1万亩；鳜鱼等名贵鱼类养殖量增加，蟹苗投放量增加了103%。

　　2002年，宿松县完成水产品产量4.5万吨，渔业生产总值3亿元，分别比上年增长15.4%和21.9%。水产业在全县GDP中分量由改革前的8%增长到13%。本报记者胡劲松

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