冯仲平

　　欧盟首脑会议每半年由轮值主席国召集两次，但刚刚结束的在希腊第二大城市萨洛尼卡召开的首脑会议却不寻常。在此次峰会上，与会各国领导人审议了欧盟历史上第一个宪法草案，并决定将草案文本交由各国政府部长级官员组成的政府间会议最终审定。

　　宪法草案得到广泛支持

　　欧盟制定宪法的决定最早是于2001年12月在比利时莱肯举行的首脑会议上做出的。在会上，根据法国总统希拉克的建议，决定任命法国前总统德斯坦担任主席，成立一个各方人士组成的“欧洲未来大会”（英文正式名称为The Convention on the Future of Europe,国内媒体通常直接称之为“欧盟制宪委员会”）来为欧盟起草一部自身宪法草案。2002年2月，制宪工作拉开序幕。

　　在萨洛尼卡峰会桌上摆着的正是经过16个月辛勤劳动后，由“欧洲未来大会”完成的草案。

　　如何对这份草案进行评价呢？

　　首先，欧盟各成员国领导人一致对制宪委员会工作给予了极大的肯定。欧盟轮值主席希腊首相西米蒂斯称赞宪法草签的顺利完成具有“历史性意义”。他代表欧盟各成员国赞扬和感谢德斯坦所做的工作；峰会20日发表的《主席结论》也指出，草案“标志着为进一步实行欧洲一体化的目标迈出了历史性的一步”。

　　其次，尽管宪法草案还要等到今年10月开始召开的欧盟政府间会议（Intergovernmental Conference）来进一步讨论和谈判，而且从会上一些国家如英国、西班牙、波兰领导人的表态来看，草案还一定会进行修订，某些方面可能还要做大动，但有两点理由人们应该对这一草案未来的命运总体上持乐观态度。第一点，在峰会上几乎所有领导人都一致表示草案为今后的讨论提供了“良好的基础”；另一点是，制宪委员会的组成具有广泛的代表性，而在其差不多一年半的漫长起草过程中已经尽可能采纳了各方的意见。制宪委员会共有105名代表，来自15个成员国和侯选国政府、议会，还有欧洲议会议员，以及欧盟委员会等方面。以上各国政府代表都是部长级，可以说基本上代表了各自政府的立场和利益。以对一体化一直不热心的英国为例，在宪法草案制定过程中，布莱尔首相专门与德斯坦举行了会谈，并成功地使后者取消了草案中原先提出的将欧盟改名为“联合欧洲”或“欧洲合众国”的建议。

　　正因为如此，德斯坦在峰会上一再向各国领导人强调，本草案代表了各方利益“精致妥协”的产物，希望不要在政府间会议上做大的改动。当然也有这样一种可能性，即各国均知道此次提出的宪法草案，还远不是最终定稿，因此不愿意现在就较劲，从而过早背上破坏修宪的“罪名”。目前可以肯定的是，欧盟制定宪法的决心已定，不会改变，但目前的草案内容将做多大的修改还是未知数，需要我们进一步等待。现在有人猜测，欧盟领导人将在今年12月意大利罗马召开的峰会上见到宪法定稿，这样将可以将宪法定名为罗马宪法，可以与1957年制定的欧共体第一个条约——《罗马条约》相提并论。但欧盟的时间表并没有规定必须在今年年底前完成，只是规定政府间会议最好在明年5月前结束，这样可以在5月1日10个新国家加入后进行有关的批准程序。

　　欧盟制宪的考虑

　　作为一个地区性组织，欧盟一直并没有宪法。由于是由成员国组织而成的，因此它从成立时起就一直是以签署条约为标志的。欧盟前身欧共体的成立是以《罗马条约》为标志的，后来欧共体对《罗马条约》进行修改，结果体现在1985年签署的《欧洲单一法令》中；1991年欧共体又签署了一部新的条约即《马斯特里赫特条约》。随着这一条约于1993年11月生效，欧共体也就更名为欧盟，直至如今。欧盟决定兴师动众、费时费力制定宪法，自有原因和考虑。

　　首先，欧盟遇到了自上个世纪50年代成立以来最大的机构运作挑战。欧共体最初只有6个成员国，但经过4次扩大现有达到15个。然而，欧盟的机构及其各种制度原封不动还是当初制定的。随着明年10个新成员国“大爆炸式”入盟，如果欧盟继续采取现有的机构安排和决策制度，其效率将大大折扣，甚至面临瘫痪的危险。比如，欧盟执行机构——欧盟委员会人数将随着成员国的增多而膨胀，再比如，在许多政策领域里仍实行的成员国全体通过的决策制度，若不改革，显然会对欧盟的效率将产生严重的消极影响。在此之前，欧盟曾进行过召开过数次政府间会议，旨在对《马斯特里赫特条约》进行修改，以适应东扩的需要，但均未能达到目的。在莱肯首脑会议上，改革欧盟机构是各国领导人支持制宪的最重要的考虑之一。所以，可以说欧盟制宪首先是为“效率”而战。

　　其次，欧盟制宪还是为“民主”而战。欧盟成员国都是以民主立国，但欧盟却一直由于缺乏民主遭到各方质疑和批评。最突出的问题有两点：一是欧洲议会的权利。欧洲议会名不符实。尽管从1979开始实行了直接选举，但欧洲议会并不具有欧盟各个成员国议会具有的立法权利，也无权监督欧盟的决策和行政机构。正如一位英国欧洲议会议员所说，“现在，如果我国首相来布鲁塞尔，通过闭门磋商制定决策，那么作为议员的我根本无法让他作出解释，因为我只知道结果，不了解过程。其他首相也是如此。他们可以随便告诉我什么。”经过近年来欧盟一直在不断地增加欧洲议会的权利，但远未从根本上改变了“民主赤字”的老问题。

　　另一是在实行多数表决制的政策领域，各国拥有的投票票数根本不能反映一个国家的人数。比如，西班牙在欧盟决策中拥有27票，只比德国少两票，而德国的人口是它的两倍还多。

　　再次，为了缩短欧盟与欧洲普通百姓的距离，争取公众更大的支持，欧盟也必须制定一部简单明了的宪法，取代以往签署的各式各样的条约。目前欧盟除前面提到的几个条约外，还有《阿姆斯特丹条约》和《尼斯条约》，这么多的条约文件，就连专家也常常被搞得晕头转向，更不用说欧洲的老百姓了。还有欧盟的机构也十分复杂，也不利于人们的了解。英国最有权威性杂志——《经济学家》最近（6月14日）刊载一篇文章指出，许多欧洲人对欧盟知道得非常少。“2001年受英国外交部的委托举行的一次民意测验的结果表明，1／4的英国人不知道他们的国家实际上是欧盟的一个成员国，与此同时，7％的人以为美国是欧盟成员国。”这篇文章接着说，“在欧洲联盟创始成员国德国，最近举行的另一次民意测验的结果表明，31％的公众从未听说过欧盟最重要的机构欧盟委员会。”由此我们可见，对于欧盟来说，拉近其与公众的距离有多重要。没有公众的支持，欧盟成员国经常就一体化某些重大决定进行全民公决就很难得到多数通过。也正因为如此，欧盟在2001年年12月作出它将成立一个制宪大会的决定时，它的第一个公开宣布的目的是，“欧洲的机构必须变得更加接近于它的公民”。

　　最后，欧盟之所以考虑制宪，还因为希望对欧盟对外关系体制进行改革。目前，欧盟对外关系由两个各自独立的机构来进行。一是欧盟部长理事会，其代表为该机构的总秘书长，对外正式职务为“欧盟共同外交与安全政策高级代表”，即目前的前北约秘书长、西班牙人索拉纳。另一个是欧盟委员会，其代表主要是负责外交事务的委员，即目前的英国人彭定康。此外还有欧盟委员会中负责对外贸易的委员、负责对外援助、合作的委员等等。显然，这种多头对外关系设置不利于欧盟对外政策的有效实施。与此类似的还有一个主席国的问题。欧盟每半年换一次主席，虽然照顾了各国利益，但不利于政策的连续性。此外一些小国不仅对外交不感兴趣，而且其地位在国际上也确实难以受到重视。总之，对外关系的代表性问题也是促使欧盟制宪改革的重要考虑之一。

　　主要改革内容

　　草案最后文本共71页，包括4部分，即“欧盟机构的设置与权限”、“基本权利宪章”、“政策与功能”和“有关欧盟条约的规定”。根据草案，（1）欧盟将设置欧洲理事会即首脑会议常任主席职务，以取代现行的欧盟各成员国每半年轮换担任欧洲理事会主席的轮值制；（2）设置欧盟外交部长一职来统一处理欧盟的外交事务，以“一副面孔”在国际舞台上扮演欧洲的角色；（3）精简欧盟委员会；（4）通过多数投票制加强决策，特别是在司法、执法、移民、避难、能源和欧盟年度预算等领域首次引进有效多数表决制。但在外交、防务、税收等领域，成员国仍维持其否决票。同时，将人口规模作为更重要的考虑因素，以加强大国的决策权力。

　　此外，宪法草案还规定，将设立一名欧洲检察官，以打击恐怖主义和腐败、欺诈及贩卖人口等跨境犯罪活动。草案还简化了立法和法律程序。

　　宪法草案还赋予欧盟“法人资格”，允许它签署国际条约。有人就此评论，欧盟从此可以在联合国安理会担任常任理事国了。草案中包括了如何退出联盟的条款。如果哪个成员国愿意，它可以正式退出欧盟。过去的所有欧盟条约都从未有过退出规定。

　　尽管如前所述宪法草案还需进一步讨论和修订，但其基本内容预料将会保留下来。从总体来看，这些改革将有利于推动欧盟在一体化道路继续向前发展。

　　（冯仲平 中国现代国际关系研究所）

　　中国网 2003年6月23日

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