2002年中央和地方财政收支情况比较好，从审计看，圆满完成了全国人大 批准的年度预算任务，但财政财务管理中仍然存在一些不容忽视的问题。今年1至5月预算执行情况总体上比较正常，但非典疫情对财政的影响已经初步显现，可能出现财政收入增长前高后低、财政支出增长前低后高的局面。

　　十届全国人大常委会第三次会议25日上午举行全体会议，吴邦国委员长出席会议。在王兆国副委员长主持下，会议听取国务院关于2002年中央决算的报告、关于2002年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告、全国人大常委会执法检查组关于检查固体废物污染环境防治法实施情况的报告等。

　　受国务院委托，财政部部长金人庆作关于2002年中央决算的报告。他说，2002年中央财政总收入11026．6亿元，总支出14123．47亿元，收支相抵赤字3096．87亿元，比九届全国人大五次会议批准的赤字数额减少1．28亿元。财政收入圆满完成了预算，重点支出得到较好保障，国债投资项目顺利实施，财政改革进一步深化。今年以来预算执行和财政工作情况总体形势是好的，但还面临着不少困难和挑战。尤其是今后非典疫情和洪涝灾情的发展变化对财政的影响具有不确定性。

　　受国务院委托，审计署审计长李金华作关于2002年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告。他说，2002年度中央预算执行和其他财政收支情况是好的。他还分别指出在审计中发现的中央本级预算管理、中央专项转移支付管理、中央税收征管、国务院部门预算执行、专项资金管理使用、建设银行和农业发展银行经营管理、国有骨干企业领导人经济责任审计和县乡财政管理中存在的主要问题。他说，审计署对查出的问题依法进行了处理，国务院年底前将就这些问题的全面整改情况向全国人大常委会作专题报告。

　　全国人大常委会执法检查组5至6月赴天津、重庆、辽宁、福建和上海等地，对固体废物污染环境防治法实施情况进行了检查。全国人大常委会副委员长、执法检查组组长盛华仁向常委会报告了检查情况。他说，固体废物污染环境防治法公布施行8年来，固体废物污染防治工作取得初步成效，但总体上还处于起步阶段，发展很不平衡，形势依然严峻，突出问题主要有：工业固体废物综合利用和处置问题突出；城市生活垃圾处理设施能力不足、标准不高，处理方式单一；危险废物集中处置能力低下；电子废物污染问题逐步显现；农村固体废物污染问题日益严重。他还就切实加强固体废物污染防治工作提出了具体建议。

　　会议还审议了全国人大代表团访问瓦努阿图、巴布亚新几内亚并出席第三届太平洋岛国论坛议长会议对话会情况的书面报告。

　　全国人大常委会副委员长李铁映、司马义·艾买提、丁石孙、成思危、许嘉璐、蒋正华、顾秀莲、热地、路甬祥、乌云其木格、韩启德出席会议。国务委员唐家璇、最高人民法院院长肖扬、最高人民检察院检察长贾春旺列席会议。

　　关于2002年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告

　　——2003年6月25日在第十届全国人民代表大会常务委员会第三次会议上审计署审计长 李金华

　　委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

　　我受国务院委托，向全国人大常委会报告2002年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况，请予审议。

　　根据《中华人民共和国审计法》和《中央预算执行情况审计监督暂行办法》的规定，审计署每年开展中央预算执行审计。1998年以来，在党中央、国务院的领导下，审计机关紧紧围绕经济工作中心，突出对重点领域、重点部门、重点资金的审计监督，加大对财经领域中重大违法违规问题和经济犯罪案件的查处力度，审计领域不断拓宽，内容逐步深化，社会影响显著扩大，预算执行审计已经成为预算管理和监督的重要环节，发挥了重要作用。一是围绕整顿和规范市场经济秩序，重点揭露预算执行中的违法违规问题，促进了依法理财、依法行政。五年来，审计署通过审计处理，已上交财政260多亿元，追还被侵占挪用资金240多亿元。国务院各部门针对审计发现的问题，制订完善财务管理制度400多项，依法理财水平逐步提高，预算分配秩序明显好转。1998年审计查出国务院部门违法违规问题金额164亿元，2001年下降到20亿元，下降了87%，部门本级重大违法违规问题明显减少。二是根据反腐败斗争的要求，严肃查处财经领域中的经济犯罪案件，促进了廉政建设。五年来，审计署向司法机关移交经济犯罪案件线索800多件，一些大案要案的查处和公开曝光，在社会上引起了强烈反响。三是配合深化财政体制改革，积极提出切实可行的审计建议。五年来，审计署先后提出了细化预算、推行部门预算、改革专项转移支付制度、严格实行收支两条线、规范政府外债收支管理、规范银行开户等审计建议。这些建议大都已被采纳，正在推行和不断深化，对推动财政体制改革，加强预算管理发挥了积极作用。

　　2002年度中央预算执行和其他财政收支审计，主要审计了财政部具体组织中央预算执行情况，国税和海关系统税收征管情况，部门预算执行情况，国债等专项资金管理使用情况，机场项目建设管理情况，建设银行和农业发展银行资产负债损益情况，以及12户国有骨干企业领导人经济责任履行情况。

　　一、2002年度中央预算执行和其他财政收支审计情况

　　2002年，国务院各部门坚持以三个代表重要思想为指导，认真贯彻落实国家各项政策措施，坚持依法行政，积极推进经济和社会各项事业的发展。同时，围绕整顿和规范市场经济秩序，进一步严格财经纪律，不断加强内部管理，依法理财水平有了新的提高。从审计情况看，2002年度中央预算执行和其他财政收支情况是好的，圆满完成了全国人大批准的年度预算任务。但财政财务管理中仍然存在一些不容忽视的问题。

　　（一）中央本级预算管理中存在的主要问题

　　1．2002年，财政部、原国家计委等部门在年初安排预算时，有部分资金没有批复落实到具体部门和项目，而是在年度执行中通过追加的方式再进行分配。这种做法，不符合预算法关于年度预算应及时批复到各预算单位的规定。这样做不仅加大了部门自主追加预算资金的权力，而且分配中缺乏透明度，容易产生随意性，不利于预算管理监督和国家机关的廉政建设。

　　2．1999年，财政部在清理整顿国务院其他部门周转金时，对援外合资合作基金和对外承包工程保函基金未按规定予以清理，目前仍由商务部和财政部作为有偿使用资金出借给有关企业，或作为担保资金用于有关企业的垫支。财政部应根据当前援外合资合作项目和对外承包工程管理的实际情况，在理顺管理机制的同时，对上述基金尽快进行清理。

　　3．2002年，财政部在批复和追加4个部门预算时，将中央补助地方支出9.58亿元，作为中央本级支出列入部门预算，由这些部门用于对地方的补助。这种做法，违背了预算法关于部门预算应由本部门所属各单位预算组成的规定，同时，这部分资金的使用也脱离了地方政府和人大的管理监督。

　　4．2002年，财政部用退库方式解决应由预算安排的部分支出。其中，从增值税中退库11.23亿元，用于三峡建设；从企业所得税中退库2.4亿元，用于解决库区移民安置问题。1988至2002年，经财政部批准，国家物资储备局系统从实现的物资变价收入中，坐支38亿元用于管理费开支，其中2002年坐支5.78亿元。这种做法，不符合预算管理收支两条线的原则，人为缩小了预算收支规模，一定程度上影响了正常的分配秩序。

　　5．原铁道部、交通部等11个行业基本养老保险统筹移交地方管理后，财政部自1998年开始，陆续将存放在这些部门的行业统筹资金结余收缴到中央财政养老保险基金专户，截止2002年底余额为59.34亿元。根据国务院规定，上述资金应主要用于平衡移交过程中地区的资金缺口问题。但财政部一直将这部分资金存放在中央财政养老保险基金专户，没有按规定安排使用，每年又另外通过预算支出，安排行业统筹移交地方后的资金缺口。这种做法，不仅造成了这部分资金的长期闲置，而且还加大了中央财政支出负担。

　　（二）中央专项转移支付管理中存在的主要问题

　　1．有些项目重复设置，存在多头审批现象。2002年，为改善中小学基本办学条件，中央财政安排10个专项转移支付项目，金额31.2亿元，分别由财政部、教育部、原国家计委审批管理。安排地方救灾专项转移支付项目15项，金额41亿元，由财政部、原国家计委、民政部、农业部、教育部分头审批，财政部管理的项目还分散在各司局审批管理。这种重复设置项目、多头审批的做法，使资金难以统筹安排，合理配置，并造成一些地方多头申请，重复要钱。

　　2．有些资金分配超范围，对本系统安排资金偏宽。2002年，财政部在分配社会保障、中小学建设等10项补助资金时，将国家明确规定不应给予补助的地区和单位纳入补助范围，共超范围安排5亿元。其中，在分配社会保障3项补助资金时，对国务院明确规定不应给予补助的4个省仍给予补助4.08亿元。在分配职业教育特殊困难院校建设补助资金时，没有按规定将资金主要用于农村和中西部经济欠发达地区，在安排的10所院校4 450万元中，有2 500万元分配给了经济比较发达地区的2所院校，占56%。

　　财政部在专项转移支付和年终结算中为本系统安排一些资金，特别是一些司局利用职权向地方财政对口处室安排资金的做法由来已久，审计署多次提出异议，但一直没有得到很好解决。这种做法缺乏依据，违背财政分级管理的原则，有一定的弊端。

　　3．有些资金的分配与实际情况脱节。2002年，财政部在分配市县乡在编人员分流期间工资补助时，未充分考虑各地编制精简和人员分流的实际情况，对有的尚未进行机构改革的地区也给予补助。如某省未开展市地以下机构改革，但财政部2001至2002年，仍分配该省市县乡人员分流期间工资补助5.9亿元，全部被省财政用于平衡预算。

　　（三）中央税收征管中存在的主要问题

　　审计8个省（市）国税局和16个直属海关税收征管情况，查出违法违规问题金额73.49亿元，影响中央收入26.38亿元。

　　国税征管中的突出问题是，一些国税部门违规减免，征缴不力。还有一些地方政府从本地利益出发，越权开政策口子。如某区政府违规自定招商引税政策，采取将部分税款返还给纳税人和中介人的办法，吸引区外企业到区内注册，造成国家财政资金大量流失。1997年以来，共引来区外企业10500多户。据抽查，仅2000年至2002年10月，区外企业缴入区金库的所得税、增值税、营业税就达6.26亿元，区财政局共给有关纳税人和中介人返还税款2.09亿元。审计情况上报后，国务院已责成财政部、税务总局对该问题进行查处。

　　海关监管中存在的突出问题是加工贸易管理漏洞较大。目前海关对加工贸易保税进口料件的监管，主要采取手册登记核销制度，以防止一些企业利用加工贸易走私逃税。由于制度本身不够完善，有些海关监管又不到位，造成大量加工贸易手册逾期未核销，有的甚至长达十几年。审计抽查11个海关，发现有4200多份加工贸易手册超期未核销，货值 107亿元，涉及税收9亿多元。如秦皇岛海关1996至1997年，为某公司办理加工贸易手册61份，货值440万美元，至今未核销，这些保税进口料件下落不明，涉嫌走私。

　　（四）国务院部门预算执行中存在的主要问题

　　审计国务院60多个部门单位预算执行和贯彻收支两条线政策情况，结果表明，部门本级挤占挪用财政资金、隐瞒收入等问题继续呈下降趋势，但管理中仍存在一些问题。

　　一是本级预算管理不规范。主要表现在：23个部门未按规定细化预算或预算编制不完整；6个部门没有按规定及时足额批复预算；12个部门擅自调整预算项目及金额。

　　二是对所属单位疏于管理和监督，一些部门的二三级单位财务管理混乱。这次延伸审计216个二三级单位，查出隐瞒收入、私设账外账等问题金额37亿元。个别单位甚至为谋取小团体利益，编造虚假项目，骗取财政资金。如水利部原信息研究所以建设东小楼改造附属工程为名，编造虚假项目预算，并与某工程处签订虚假施工合同，将135万元预算资金拨付该工程处，然后分批收回，主要用于发放职工补贴。

　　三是有的部门边纠边犯。1999年，审计署曾查出交通部违规借给山东某公司3 000万元资金的问题。按照审计决定的要求，该部虽于2000年将资金收回，但2002年又继续将等额资金以同样方式借给同一公司。

　　四是执行收支两条线规定不严格。经财政部批准，有些部门对部分预算外收入没有完全实行收支两条线管理，仍采取比例上缴、结余上缴或全部留用的办法。审计还发现，有14个部门自立项目或超范围收费5.22亿元，15个部门应缴未缴中央预算收入3.31亿元，29个部门未按规定上缴财政专户资金18.53亿元，26个部门隐瞒、截留或坐支预算外资金2.68亿元，有的甚至设立账外账。这些问题，大多发生在部门所属二三级单位。如教育部全国大学英语四六级考试委员会自1989年以来，违规集中各地考试费2.24亿元，未上缴财政专户，并从中坐支相关考试费用等1.9亿元。

　　根据全国人大常委会和国务院的要求，审计署继续扩大部门决算（草案）审签试点的范围，对国务院25个部门2002年度决算（草案）进行了审计。从审计情况看，部门决算编报不实的问题仍然存在，主要是少报收支和结余、少计资产、少汇所属单位决算报表等，涉及金额41亿元。对这些问题，审计长已签署意见，要求予以纠正。

　　（五）专项资金管理使用中存在的主要问题

　　审计国土专项资金、企业基本养老保险基金、民航建设资金，发现欠收欠缴、挤占挪用问题依然存在。3个城市土地管理部门应收未收、违规减免国土专项资金66.96亿元，地方财政等部门挤占挪用4.55亿元，主要用于平衡预算、兴建办公楼和对外投资等；抽查8000多户企业发现，因缴费基数不实造成漏缴企业基本养老保险基金问题比较普遍，仅2001年就漏缴7.64亿元，有关管理部门挤占挪用4.2亿元；部分航空公司欠缴民航建设资金和机场建设费43.06亿元，占应缴额的56%，民航管理部门和机场还挤占挪用3.24亿元。

　　审计15个省（区、市）国债资金管理使用情况，发现一些国债项目损失浪费、效益低下问题比较突出。9个省的37个污水处理项目，总投资额58.41亿元，其中使用国债资金19.95亿元。但由于前期准备不充分、配套资金不到位以及运行费用不足等原因，有15个项目未按计划完工或开工；16个已完工项目中，有7个达不到设计要求，还普遍存在配套设施落后于主体工程建设的问题，造成设备闲置，项目整体效益难以发挥。重庆上界高速公路在施工过程中，为了给后来立项的高尔夫球场让道，被迫变更路线，造成直接经济损失4860万元，其中已施工路段报废损失1167万元，绕道增加投资2862万元，赔偿施工单位停工损失和违约金831万元。有些项目管理混乱，少数人员涉嫌私分国债资金。如湖北省荆州市长江河道管理局洪湖分局某副局长与他人相互勾结，在界牌河段长江干堤综合治理项目建设中，采取捏造项目、签订虚假合同、伪造验收资料等手段，涉嫌骗取私分国债资金206万元。此案已移交当地司法机关立案查处，目前有6名犯罪嫌疑人被拘捕。

　　在审计民航建设资金的同时，还对18个重点机场和38个支线机场建设管理情况进行了审计，发现大部分机场亏损严重，经营困难。已竣工投产的12个重点机场中有9个亏损，累计亏损额14.46亿元。38个支线机场中有37个亏损，2000至2001年度累计亏损15.27亿元。造成机场项目普遍亏损的根本原因是，民航体制改革不到位，机场投资建设与经营管理相脱节，难以形成决策责任机制和风险约束机制。地方政府参与项目决策和建设，但近三分之二的机场建成后由民航部门经营管理。由此导致在机场建设中统筹规划不够，布局不合理；建设规模和标准脱离实际，过度超前；大量举借债务，运营成本过大。2001年，38个支线机场旅客吞吐量仅为可行性研究报告同期预测值的四分之一，锦州机场还不到设计能力的百分之三。

　　（六）建设银行和农业发展银行经营管理中存在的主要问题

　　审计建设银行及其20个分行2001年资产负债损益情况，查出隐瞒收入、盈亏不实、私设小金库等问题；违规经营问题比较突出，主要是违规放贷、违规签发及贴现承兑汇票、高息揽存和违规拆借。审计发现，当前建设银行经营管理中还出现了一些新的违规问题，带来新的经营风险。主要是在个人信贷业务中，一些分支机构超限额发放消费贷款、发放无指定用途或虚假的消费贷款以及零首付个人住房贷款，大量贷款被用于炒股、还债等。抽查建行广州地区8家支行的楼宇按揭贷款，发现有10亿元是虚假按揭，有的不法分子甚至内外勾结，骗取银行资金。如广东省汕尾市公安局某副局长，1998至1999年，冒用他人名义，出具虚假证明，骗取建行广州市芳村支行按揭贷款3 793万元，有3 270万元已无法追回，其中转入该副局长等人个人账户的2 576万元全部被提取现金，去向不明。目前，该副局长等9名犯罪嫌疑人已被公安机关拘捕。

　　审计农业发展银行及其34个分行2001年资产负债损益情况，发现财务管理中存在一些比较突出的问题。1995年以来，农发行总行通过虚列支出套取资金、变相融资收取高息等方式，私设小金库，累计金额达5 736万元，这些资金的管理使用混乱，不少支出没有必要的批准手续和会计记录。1996至1999年，农发行总行以租赁的名义，委托一公司购买电子设备和汽车等固定资产，总金额9.2亿元，其中8.1亿元曾被挪用投入股市，进行股票买卖，所获收益去向不明，涉嫌重大经济犯罪。

　　这次审计，共发现建行、农发行系统经济犯罪案件线索52起，涉案责任人75人。这些案件已全部移交司法机关及有关部门立案查处。

　　（七）国有骨干企业领导人经济责任审计中发现的主要问题

　　去年，审计署对12户中央管理的重要骨干企业领导人进行了经济责任审计，发现企业经营管理中存在的主要问题是，由于企业诚信意识不强，以及对企业领导人的业绩考核过多依赖于收入、利润等指标，导致企业做假账的现象比较普遍，特别是虚增利润的问题较为突出。审计还发现，由于内部控制薄弱，特别是领导干部的权力没有得到有效制衡，少数人借机肆意侵吞国有资产。中国电子进出口总公司原总经理等人，于1994年10月和1995年2月，违规为北京和山东两家公司办理进口货物信用证担保，这些担保均没有真实的贸易背景，涉嫌金融诈骗。目前这两个被担保公司已注销，由银行向境外垫付的信用证本金和利息全部损失，折合人民币7.76亿元。1993至1995年，还擅自动用巨额资金投资或出借给香港和北京的有关公司，目前已形成损失2.08亿元。以上担保、投资和借款，给国家造成巨额损失，但直接责任人7年来始终没有被追究责任。对此，国务院已责成公安部立案查处。

　　（八）县乡财政管理中存在的主要问题

　　2002年，审计署组织对中西部10个省、市的49个县（市）财政收支状况进行了审计调查，发现的主要问题：一是财政收入水分较大。2001年，49个县（市）中有45个虚增预算收入6.74亿元，占当年预算收入的16%。 二是人为隐瞒赤字普遍。截止2001年底，49个县（市）中有37个累计瞒报赤字10.6亿元，为当年决算反映赤字7.2亿元的147%。三是债务负担沉重。49个县（市）截止2001年底，累计债务达163亿元，相当于当年可用财力的2.1倍。四是欠发工资问题仍较突出。截止2002年9月，有42个县（市）累计欠发国家规定的工资18亿元（其中当年1至9月新欠1.32亿元），是1998年底欠发额的3倍多。

　　造成上述问题的主要原因，一是这些地区经济发展滞后，财政收入增长乏力。二是县乡财政体制还不够完善，基层财政缺乏稳定的收入来源，目前，县乡财政支出中有60% 靠上级补助，许多专项补助还要求安排配套资金，加大了县乡财政的压力。三是一些县乡理财思想不够端正，盲目铺摊子上项目，甚至搞形象工程、政绩工程。同时，上级对基层干部政绩的考核偏重于GDP和财政收入等指标的增长，在一定程度上也助长了弄虚作假的不良风气。四是财政供养人员增长过快。1994年以来，49个县（市）总人口增长4.6%，财政供养人员却增长了22%。

　　这次中央预算执行审计结束后，审计署对查出的问题依法进行了处理。一是对违反财政财务法规的问题，要求有关单位予以纠正。对制度规定不完善、管理不规范的问题，有关部门根据审计署的建议，正在建章立制，完善内部管理。二是对执行国家政策中存在的问题和重要项目的审计情况，国务院已责成有关部门研究整改，有些已收到了明显效果。如国土资源部已制定下发了加强土地管理的有关规定，并部署在全国开展一次土地市场专项检查。原国家计委和民航总局制订了加快民航体制改革，加强机场项目规划和资金管理的意见，有些突出问题已追究了有关人员的责任。三是对涉嫌经济犯罪的案件线索80多件，已按有关规定移交司法机关或纪检监察部门立案查处。这次审计查出问题的全面整改情况，国务院将在今年年底前向全国人大常委会作出专题报告。

　　二、加强中央预算管理的意见

　　（一）健全科学决策机制，提高财政资金的使用效益

　　从审计情况看，当前在一些领域中决策机制不完善，脱离实际，盲目决策，是造成财政资金管理不规范、使用效益不高、损失浪费的一个重要原因。国务院已要求各部门各地区按照中央关于健全科学决策机制的精神，进一步强化对权力的制约和监督。特别是国务院有关主管部门要带头贯彻落实国务院工作规则，牢固树立依法行政的观念，坚持科学民主决策；在重大项目决策中要切实按经济规律办事，注重整体规划，严把审批关；建立决策责任追究制度，对决策失误造成严重损失浪费的，要严肃查处，依法追究责任。

　　（二）加大清理整合力度，规范专项转移支付管理

　　目前，专项转移支付已占中央补助地方支出的近一半，占地方财政支出的四分之一。管好用好这部分资金，对于增强中央调控能力、促进地区均衡发展具有重要意义。但从审计情况看，专项转移支付在分配管理中还存在一些突出问题，影响资金的使用效果。今后，审计署将加大对这部分资金的监督力度。同时国务院将责成有关部门组成一个专门机构，集中力量对现行的中央专项转移支付项目进行一次全面清理。在清理的基础上，取消那些名不符实和过时的项目，归并重复交叉的项目，对已形成地方固定财力的应纳入一般性转移支付；按照资金的用途和部门职能，对专项转移支付实行归口管理，规范审批程序，强化跟踪监督，彻底改变项目管理上的散乱状况。今后，要逐步加大一般性转移支付的比重，严格控制专项转移支付的项目数量和资金规模，项目设置报国务院审批。要按照规定的办法分配和管理资金，坚决制止利用职权违规为本系统安排补助项目的做法。

　　（三）采取积极有效措施，大力缓解县乡财政困难

　　县乡财政困难和收支不实的问题，隐含着很大的财政风险，已严重影响到基层政权的正常运转和社会稳定。国务院将责成有关部门，在适当的时候组织对全国县乡财政进行一次清查，摸清家底，研究对策，进一步完善县乡财政体制。要引导和督促地方财政部门如实列报收支，严格控制发生新债，对已形成的债务要研究逐步消化的办法。今后国务院有关部门要严格预算管理，加大监督力度，严肃查处财政收支中的弄虚作假行为。县乡政府要进一步端正理财思想，严禁搞形象工程、政绩工程，进一步精简机构，大力缩减财政供养人员。

　　（四）进一步提高预算资金分配到位率

　　目前，一些有资金分配权的部门年初部分预算资金没有批复落实到具体部门和项目，年度执行中的追加安排又具有一定随意性。这种做法有一定的弊端，应当纠正。今后，财政和发展改革委员会等部门要严格按照预算法的规定，切实加强支出预算的测算工作，进一步细化预算，逐步提高年初预算资金分配的到位率。（来源：审计署网站）

　　新华网2003年6月26日

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