乔新生

　　这几年，随着我国最高权力机关立法速度的加快，地方立法机构的立法活动越来越引起人们的争议。吉林的计划生育条例和上海等地出台的道路交通管理法规，在全国范围内引起了广泛的讨论。一些人认为这些地方规定违反了国家的法律，损害了公民的基本权利，应当由全国人大宣告废止。

　　地方立法权限有待明确

　　之所以会出现这种情况，是因为：第一，在我国现行立法体制中，对中央立法和地方立法关系的规定极为粗疏，地方立法机构的立法权限不明。依照《立法法》的规定，能够制定地方法规的事项限于三个方面，即为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域实际情况作出具体规定的事项；属于地方性事务需要制定地方性法规的事项；除了《立法法》规定必须制定为法律的事项以外的其他事项；在法律尚未作出规定前，地方立法机构可以制定地方性法规。在上述三项立法权中，第一项相对明确，凡是法律和行政法规有授权性规定的，地方立法机构可以制定地方性法规，目前这类法律仅有《中小企业促进法》等少数法律文件，其他绝大多数法律文件中都没有授权地方立法机关制定地方性法规的规定。在我国“单一制”的国家架构内，地方性事务不少，但地方立法机构的立法空间不大。例如，实行分税制度以后，地方立法机关可以在地方税收的汲取方面制定相应的程序和实体规范，但由于国家已经颁布了严格的《税收征管法》，因此地方立法机构也无法在税收领域实行制度创新。《立法法》第8条规定了10种必须制定为法律的情形，这些内容几乎涵盖了国家主权、公民的基本政治权利、民商事权利、社会权利等各个方面，地方实际上很难再有立法的余地。

　　在现有的立法体制下，地方立法机关的立法活动，要么属于“二次立法”，将国家最高立法机关的现行法律和国务院的行政法规再重复一遍，要么制定违反国家法律和行政法规的地方性法规。例如，某些城市制定的地方性法规中，对公司制企业的资本制度作出了不同于《公司法》的规定，造成了地方法规突破国家法律的局面。

　　第二，在现行的国家立法过程中，虽然意识到了各地生产力发展的不均衡状况，作出了许多妥协性的规定，但是，这些妥协性的规定不但没有为地方立法机构提供立法的空间，反而使地方立法的合法性变得模糊起来。可以说，当前出现的许多对地方性法规的质疑，都源自对现行国家法律的不同理解。国家法律作为衡量地方性法规合法性的一个标准，由于缺乏清晰的表述，使得地方立法机构动辄得咎。例如，关于吉林计划生育的规定问题，如果国家现行法律规定得非常明确，本不至于发生如此大的分歧。

　　立法指导思想应立足于服务

　　第三，目前地方立法缺乏正确的立法指导思想，没有处理好管理与服务的关系。在一些地方立法者看来，立法就是管理，因此，在地方性法规中随意为公民和企业设置义务，造成了许多不应有的纠纷。在现代社会，公民的权利和政府的权力都存在着不断扩张的冲动，现代法制的基本要求是，限制政府权力，鼓励和引导公民正确使用自己的权利。如果在地方立法中为公民设置许多义务，增加了政府的管理权力，不但违背了法制的精神，而且容易引发社会矛盾。

　　第四，由于地方普遍缺乏立法专门人才，因而在制定地方性法规的时候容易产生各类操作性问题。立法活动从本质上讲，就是由立法专家将各个利益团体之间的利益分配关系以法律的语言表述出来的过程。一些地方立法注意到了各种利益团体之间的利益平衡问题，但却没有注意到立法语言的表述问题，使得许多已经达成的共识在地方法规的表述上又出现歧义。

　　因此，解决地方立法中存在的问题，一是要学会“加减法”，国家的立法要用减法，充分照顾到各地生产力发展的不平衡状况，为地方立法提供空间；二是要完善国家法律中的授权性规范，防止不当授权立法或者盲目授权立法；三是要端正立法指导思想，树立正确的立法观念，保障公民和其他市场主体的基本权利；四是改进立法技术，完善法律规范的内容；五是要完善地方立法程序，让更多的专业人士参与到地方立法工作中来。

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