从布什非洲之行看美国在非洲的战略利益

http://www.sina.com.cn 2003年07月14日18:31 中国网

　　杨立华

　　一、访非意图

　　美国总统布什7月7日夜里飞离美国，8日清晨抵达塞内加尔，开始为期5天的非洲5国之行。其中南非和尼日利亚两个地区大国是美国对非双边关系的重点，塞内加尔、博茨瓦纳和乌干达在政治、经济或控制艾滋病方面治理有方，得到布什的赞赏。

　　这是共和党在任总统首次访问非洲，此前只有民主党的克林顿总统和卡特总统到访过撒哈拉以南的非洲国家。布什的非洲之行原计划在2003年1月，但是因忙于筹划对伊拉克的战争而推迟。目前，尽管美国军队在伊拉克仍然陷于困境，“中东和平路线图”的实施前景仍不确定，布什此时抽身兑现访非承诺，可见美国在非洲的战略利益提上日程。国务卿鲍维尔说，布什总统对非洲的访问证明，“非洲是布什政府的一个优先考虑”。

　　这显然与布什上台前对非洲的评价大相径庭，竞选当中布什称非洲对于美国没有战略重要性，使很多人估计他上台后将调整克林顿关注非洲的政策。“9·11”事件后，不少分析家更认为非洲在美国的全球战略中的地位将进一步下降。但是，正是“9·11”把非洲纳入了美国国际安全战略的版图。

　　从布什入主白宫两年多来美国政府对非洲事务的政策和姿态看来，它在力图消除非洲国家被忽视的印象，政府高官相继访问非洲。布什在任期间已经会见22位非洲国家的元首，还提出一系列对非洲援助与合作计划，除了继续实施克林顿政府制定的《非洲增长与机会法案》之外，还有消除非洲饥荒计划、贸易促进非洲发展计划、非洲教育计划、保护刚果盆地雨林合作计划，以及非洲-加勒比地区抗击艾滋病紧急计划（5年150亿美元）等。虽然这些计划的实效还有待观察，但是美国政府对非洲的兴趣可见一斑。布什政府对非洲的热情从何而来？答案是美国战略利益所系。

　　美国在非洲的利益主要有三个关注点：第一，非洲之角和东非地区对美国全球反恐战争的重要意义；第二，西非几内亚湾的石油对美国能源安全的重要性日益增长；第三，非洲巨大的潜在市场和丰富的自然资源对美国经济有不可忽视的作用。

　　当前，布什政府把国际反恐战争作为保障其国土安全、国民生命财产安全的首要安全战略考虑，非洲（特别是东部非洲）成为其“反恐”的必不可少的侧翼，因而加大了对非洲的关注和投入。美国在非洲大陆的行动需要借助非洲本身的力量并顾及非洲自身的要求。然而，布什在非洲的形象不佳，特别是伊拉克战争后，非洲对布什单边主义和强权政治的反感更甚。布什在访问非洲前接受记者采访时也承认这一点，他说：“需要在非洲开展教育，因为人们总是把美国与战争相联系，应该使他们看到自由和美国是同义词。”因此，这次布什的非洲之行，可谓是公关之旅。

　　二、访非行程

　　第一站塞内加尔。7月8日上午到达后，除了与塞总统瓦德和其他7位西非国家领导人会见，讨论利比里亚和该地区的维和问题之外，布什的主要节目是在曾经关押和贩运非洲奴隶的格雷岛发表有关种族问题的演讲。布什在演讲中把奴隶贸易称为“历史上最大的罪恶”，讲到黑奴的悲惨遭遇、美国种族歧视的历史以及黑人争取民权的斗争，进而谈到非洲为争取自由与正义的努力。这篇文稿，其语调，其情感，显然出自布什身边的高级非洲裔幕僚之笔。企图唤起亲情，拉近与非洲人的感情距离。

　　第二站南非是重头戏。布什访非在非洲逗留实际5天4夜，其中3个夜晚在南非下榻，说明对南非的重视，也表明对南非的安全保障、物质条件比较放心。

　　布什政府上台后，没有继续克林顿政府建立的“美国—南非双边国家委员会”的运作，双边政治关系由于对阿富汗战争和伊拉克战争的不同态度，有所降温。但是，布什政府继续重视南非的影响，特别是南非在促进非洲国家民主进程和倡导对非洲国家政府实行互查制度方面的主张，以及南非作为稳定和理智的力量在非洲一体化当中的主导作用，与美国力图阻止极端主义势力控制非洲的意图相吻合。非洲事务助理国务卿说，“巩固与南非的双边关系在布什此次访非议程的首要位置。”

　　布什南非之行的第一个目的是与姆贝基总统增进了解和互信。尽管南非的反战联盟和非国大、南非共、南非工会大会等团体在美国驻比勒陀利亚大使馆外组织约一万人的抗议示威，但是南非官方的欢迎仪式还是友好而隆重。在南非联邦大厦前举行欢迎仪式后，布什与姆贝基先单独会谈一小时，然后两国政府进行双边会谈，涉及广泛的安全与发展问题。之后，布什与姆贝基共同会见记者。姆贝基在总统贵宾馆设午宴欢迎布什一行，宴会后姆贝基立即飞往马普托参加非洲联盟第二届首脑会议。布什在记者会上对与姆贝基的会谈，给予极高的评价，表示“我与总统先生已经见过几次，每次会见都使我有新的感受，非常欣赏您的见解、忠告和领导能力。”布什不仅表示支持姆贝基倡导的非洲发展新伙伴计划，表示相信非洲发展新伙伴计划可以推进非洲大陆的民主、自由市场和透明度，而且对于有争议的津巴布韦问题，也表示赞同和支持姆贝基总统处理津巴布韦危机的策略和做法，促进津政府和反对派的接触。姆贝基总统也表示他与布什总统对于解决津巴布韦的政治和经济挑战的急迫性有完全一致的意见。南非政治评论认为，布什与姆贝基的会晤是两国关系的转折点，实用主义已经超过意识形态，双方更注重实质内容而不是形式。布什对姆贝基处理非洲事务的原则的认同，标志着非洲地位的提升，南非已经提升到美国外交政策的战略伙伴水平。

　　推动美国与南非经贸关系是布什的第二个目标。在美国对撒哈拉以南非洲的直接投资中，对南非的直接投资约占三分之一，美国在南非投资的企业总数达到636家，居外国直接投资来源国家之首。美国与南非的贸易约占对撒哈拉以南非洲贸易总额的1/4，2001年为73.91美元，2002年为65.52亿美元,。美国对南非的出口额大于向俄罗斯的出口。南非向美国的出口除了传统的铬类金属、钻石之外，由于“非洲增长与机会法案”的实施，南非的汽车整车向美国的出口也大幅度增长。

　　7月9日下午，布什一行到比勒陀利亚郊区马莫罗迪镇参观福特公司的一个汽车厂。福特公司在南非的汽车生产厂年产汽车25万辆，共雇佣4200员工。晚上，布什在美国驻南非大使官邸与美国和南非的一些企业界领袖共进晚餐，讨论两国经济关系。

　　美国对南非和南部非洲的市场很重视。考虑到南非与欧盟已经签定自由贸易协定，出于对南部非洲市场的竞争，因此美国也在积极推动与南非和这个南部非洲关税同盟建立自由贸易区问题。2003年6月，美国与南非为首的南部非洲关税同盟国家的自由贸易协定第一轮谈判结束，为美国扩大在该地区乃至整个非洲的贸易打下基础。估计与美国的自由贸易协定的谈判中，双方在取消农产品的高额补贴和与贸易相关的知识产权问题上会有分歧和争论。

　　布什访南非的第三个目标是促进与南非在安全与维和方面的合作。2001年9月美国与南非空军曾进行第一次双边训练演习。布什访问南非期间，美军与南非军队联合进行人道和灾害救援的军事演习。南非的国力和地理位置使其能在第一时间向非洲国家投入紧急救援，甚至包括1998年美国驻肯尼亚使馆被炸后对伤员的紧急抢救，南非空军都发挥了不可替代的作用。布什对南非军队的专业水平和能力评价甚高。但是南非主张非洲自主发展，反对外部大国干涉非洲内部事务，与美国的军事合作也有限度。非洲联盟也坚持主要依靠自身机制解决各种冲突，维护非洲地区和平。

　　第三站博茨瓦纳，是最轻松的一天。布什一行在哈伯罗内国际机场受到博茨瓦纳总统的迎接，受到载歌载舞的青少年的热烈欢迎，以至布什在走到红地毯尽头准备上车时，又突然转身走向欢迎人群，与人们握手，引起一片惊喜。布什感到他的善意得到了回应。

　　博茨瓦纳长期政治稳定、经济持续高增长，被布什称为经济改革的模范。美国在非洲建立了三个“促进非洲国际竞争力中心”，其中之一设在博茨瓦纳首都。布什参观了哈伯罗内国际会议中心的一个商贸展览。之后，参观莫科罗迪自然保护区，与大象合影。

　　第四站乌干达。布什总统的空军一号专机在7月11日早晨离开南非飞抵乌干达之后，仅作4小时的停留。布什与穆塞维尼30分钟的会晤，除美方高官外，乌干达的国防部长和工贸部长等也参加。此后布什对记者发布简短讲话，他感谢乌干达利用其战略地理位置帮助协调地区冲突，穆塞维尼则感谢美国的财政支持和向乌干达商品开放市场。

　　在这里，布什主要关注两件事：艾滋病和反恐。乌干达是世界上第一个降低了艾滋病感染率的国家。90年代成人感染率曾高达30%，在穆塞维尼总统领导下，目前已经下降到6%。布什夫妇参观了位于恩泰比的塔索（TASO）艾滋病诊所和艾滋病人援助组织中心，看望了病人。布什对乌干达在防治艾滋病方面的成绩倍加推崇，并承诺提供更多的帮助。

　　东非是美国全球反恐战略的一个重要侧翼。该地区一些国家长期贫穷战乱，美国担心那些所谓“失败的国家”会成为恐怖主义分子的藏身和发展之地。美国对该地区7个国家有军事训练项目。9·11事件后，美国在吉布提设立军事基地，“非洲之角联合行动部队”成为盯住也门的前哨，肯尼亚和埃塞俄比亚也参与联合行动。布什访非前宣布在今后15个月内将提供一亿美元，为肯尼亚、埃塞俄比亚、吉布提、乌干达和坦桑尼亚等国改善航空、港口、情报、金融方面的安全设施。但是，恐怖主义分子的活动已经超出了这个范围。前不久美国中情局在马拉维抓住5名基地组织嫌犯，并已经关押到关塔那摩湾。布什总统专门电话马拉维总统表示感谢。

　　第五站尼日利亚。尼日利亚是个有一亿人口的非洲大国，而且是非洲最大的石油出口国。2002年，尼日利亚是美国最大的非洲贸易伙伴，总额为70.21亿美元，其中尼日利亚向美的石油出口为59.64亿美元。布什在访非前接受非洲记者采访时，否认美国的对非政策有石油利益的驱动，但事实相反。由于担心中东油源的不稳定，美国已经把西非石油作为其能源安全战略调整的部署之一。目前非洲占美国原油进口的16%，超过了从沙特阿拉伯的石油进口，而且从确保能源供应安全出发，非洲的石油对于美国日益具有战略意义，据美国经济专家预测，未来十年内，来自非洲的石油将占到美国石油进口的20%。据美国战略与国际问题研究中心的研究报告数字，美国在非洲的投资在2000年底累计达到150亿美元，高于美国在中东或原东欧国家的投资，其中2/3的投资在石油领域。

　　布什政府非常重视尼日利亚的经济地位，也看重尼日利亚在西非地区安全与维和中的主导作用。美国对西非地区的维和表现出积极态度，但是十年前美国大兵丧命索马里的阴影仍难以摆脱，因此美国卷入西非的维和，或非洲其他地区的维和行动，可能以美国出钱、非洲出人的方式进行，最多美国派少量的兵力，而且不会久留，对利比里亚也如此。

　　尼日利亚当然重视与美国的关系，美国对尼日利亚的援助的慷慨程度超过对南非。仅以防治艾滋病为例，1999-2003年期间，美国对尼日利亚用于艾滋病的援款为6500万美元，2004年财政年度可能将提供3500万美元。奥巴桑乔总统对布什的访问也给足了面子，以21响礼炮隆重欢迎。

　　布什在尼日利亚访问的7月12日，恰逢美国私人部门在阿布贾进行的美非经济高峰会，即第六届沙利文高峰会开幕。布什向参加会议的非洲国家领导人、美国政府高官，美国私人部门和非洲的企业界人士共1000多人发表演讲。他说，相信美非关系将使双方的人民受益，表示美国将帮助这个辽阔的大陆实现其发展的潜力。布什在结束讲话时表示，通过共同的努力，“我们将使今后的十年成为非洲走向繁荣、实现和平的十年。”

　　三、访非效果

　　1、虚多实少，公关色彩浓。布什的非洲五国之行，没有见到签定任何协议，也没有落实具体的双边援助项目，更多的是善意表达。尽管如此，布什携高官飞越大西洋，大讲非洲的重要性和发展潜力，强调美国关注非洲，愿意帮助非洲，这无疑对非洲大有好处，是替非洲做了一次公关。

　　2、抗击艾滋病计划为布什加分，但是不知非洲受益多少。布什所到五国，无处不谈他的援助非洲战胜艾滋病的决心，而且参观艾滋病防治医院诊所，看望艾滋病人，布什夫妇表达了同情与爱心。看来布什有意把他在今年5月签署的“美国领导抗击艾滋病、肺病、疟疾法案”作为他对非政策的里程碑。因为目前使不少非洲国家受益的“非洲发展与机会法案”是克林顿政府促进对非洲经贸的里程碑。布什的150亿美元援助非洲—加勒比战胜艾滋病计划如果能得到美国国会的拨款，无疑将是布什的功劳。但是，这项慷慨援助中有多少落实到非洲，是个疑问。因为，据报道2004年美国财政对该项计划的拨款计划可能为20亿美元，尼日利亚可能得到其中的3500万美元，按照这个规模，估算14个受援国总共可能得到5亿美元左右，其余15亿美元是否将使美国的艾滋病药物研究生产公司受益也未可知。非洲显然是艾滋病药物的巨大潜在市场。

　　3、促进了高层沟通，增进互信，但是成效有限。布什所到之处，对东道国的领导人赞扬有嘉，表现出对非洲领导人的尊重，没有指手画脚盛气凌人的态度，形象有所改善。力图表达美国人的善意，包括在讲话中把曼德拉列为争取非洲解放的英雄首位，表现出对曼德拉的尊重。布什此行与五国领导人，特别是与南非、尼日利亚领导人的沟通，增进了相互了解，有助于减少摩擦，争取非洲国家在国际事务中对美国的支持。但是，布什要改变好战、霸道的形象不容易。下周7月18日曼德拉85岁寿辰庆祝活动，克林顿夫妇、美国著名电视节目主持人奥帕拉（OprahWinfrey），和美欧不少大牌明星、歌手将聚集南非。克林顿将在祝寿活动开幕式上讲话，届时将向全球电视直播。看来共和党要在非洲赢得人心，要想争取美国黑人选票，比民主党的政治资源少得多。布什争取非洲，必需靠实在的事情。

　　4、争取非洲反恐有进展。布什此行具体的安全合作有两项：一是给东非国家1亿美元的安全援助，二是与南非联合军事演习。非洲在支持美国反恐方面态度更为积极。但是，与美国的军事合作是“双刃剑”。作为受恐怖主义之害最严重的肯尼亚，这次却不在布什的行程之内。据说美国中央情报局对肯尼亚的安全提出警告。对布什临国门而不入，肯尼亚朝野颇有微词，感到失望和愤怒，甚至怀疑与美国的密切军事合作对肯尼亚的安全是福是祸，有分析认为如果允许美国海军在肯尼亚建立基地无异于自杀，且不说美国的安全警告对肯尼亚的旅游业造成的巨大损害。看来美肯的合作关系需要弥补。美国在非洲的军事投入，更多的是关注反恐，而不是非洲本身的维和。非洲对美国的军事介入也存有戒心，可以接受军事训练和联合军事演习，美国若想在非洲大陆建立永久性的军事基地，则与非洲联盟的自主原则相违背。

　　5、经贸关系将得到促进。布什的访问无疑将促进美国企业对非洲的关注，推动对非洲的贸易和投资。但是对于美国要求非洲接受转基因农作物，非洲国家出于保护本国农业物种和维护贸易利益的考虑，大多持保留态度。非洲想要的是互利的贸易和投资，而不是单方面的援助。对于改变不公正的贸易条件，非洲感到最迫切，特别要求美国和欧盟取消对本国农产品的高额补贴。乌干达总统穆塞维尼在6月访问美国时直言不讳地指出，是非洲在补贴西方。

　　（杨立华中国社会科学院西亚非洲研究所研究员、副所长）

　　中国网 2003年7月14日

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