“高考移民”，顾名思义，就是为了参加高考而进行户籍迁移的人员，主要是指准备参加高考的高中生从录取分数线较高、录取率较低的省份将户籍迁往分数线较低、录取率较高的省市。“高考移民”的直接动因是接受高等教育的渴望，希望通过这种“移民”形式能够读上大学或者读上较好的大学。“高考移民”的背景则是各省市之间差别悬殊的录取分数线和录取率。其实，“高考移民”早已存在，它的出现几乎与高考制度的恢复同时，但近几年来，愈演愈烈，已经演变成为一个严重的社会问题，于是它引起了人们对宪法规定的公民教育权平等的广泛关注和激烈争论，同时也对严重滞后的教育管理改革进行严厉的抨击。

　　一、受教育权是一项国际公认的基本人权

　　其实“高考移民”涉及的是公民受教育权的平等问题。受教育权是一项国际公认的基本人权。《联合国宪章》将促进人权作为自己的宗旨之一，规定：联合国应“促成国际合作，以解决国际间属于经济、社会、文化、及人类福利性质之国际问题，且不分种族、性别、语言、或宗教，增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重。”但《联合国宪章》却对什么是“人权与基本自由”没有下定义。《国际人权宪章》将国际社会理解“人权”含义标准化，为《联合国宪章》关于人权的规定提供了权威性解释。

　　《国际人权宪章》除《联合国宪章》中的人权条款外还包括《世界人权宣言》、两个《国际人权公约》（即《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会、文化权利国际公约》）以及《公民权利和政治权利国际公约任意议定书》。受教育权在《世界人权宣言》中是这样规定的（第26条）：“（一）人人都有受教育的权利，教育应当免费，至少在初级和基本阶段应如此。初级教育应属义务性质。技术和职业教育应普遍设立。高等教育应根据成绩对一切人平等开放。（二）教育的目的在于充分发展人的个性并加强对人权和基本自由的尊重。教育应促进各国、各种族或宗教集团间的了解、容忍和友谊，并应促进联合国维护和平的各项活动。（三）父母对其子女所应受的教育的种类，有优先选择的权利。”

　　从《联合国宪章》和《世界人权宪章》的规定看，受教育权是国际公认的基本人权内容之一，这种权利是“人人生而具有的”，它直接关系到个人能否有尊严地生活，能否实现其他相关人权，它对人的全面进步都是非常重要的。根据国际法，与人权相对的义务主要是由国家承担的。因此，平等地保护受教育权是联合国各成员国和国际人权公约缔约国义不容辞的国际责任，是一项国家义务。世界各国宪法和法律都非常重视对教育权的保护，都把教育权（或教育自由）特别是受教育权规定或确认为公民的基本权利。这些国家宪法的一个共同的特点，就是都接受、认可和确认了国际人权法关于人权的内容，将包括受教育权在内的基本人权吸收为本国宪法公民权利的一个重要部分，并提供了相应的法律和制度保证。在规定人权内容的前提下，还对本国法律限制人权作了明确的限制性规定。

　　二、我国宪法和法律对公民受教育权的规定

　　我国历来非常重视教育工作，党的文件多次指出“要把教育放在优先发展的位置上”。宪法则将“受教育”规定为公民的基本权利和义务（第46条第1款）。为了保证宪法规定的受教育权的充分实现，我国还制定了一系列相关的教育法律法规，分别规定了教育的相关制度及实施各层次教育的不同的要求和措施。可以说，我国在保障公民受教育权方面，基本上做到了有法可依。中国政府还积极承担国际义务，将我国致力于发展和促进人权状况的努力置于国际人权的舞台上进行合作和交流，于1997年签署《经济、社会和文化权利国际公约》，中国全国人大常委会于2001年批准。2001年6月27日，《公约》正式对我国生效。根据《公约》规定，我国政府应于今年6月27日提交首次履约报告。中国签署《公约》，不仅意味着保障公民享有平等的受教育权不仅是政府的国内法义务，而且成为国际法上的一项国家义务。

　　三、我国受教育权实现的现状及存在的主要问题

　　笔者认为，总的来说，我国受教育权实现的现状不容乐观，存在的主要问题也是最大的问题就是，在公民受教育权的实现上存在严重的不平等。这种不平等既包括宏观上（即地域性）的不平等，也包括微观上（即本地县区之间）的不平等；既有初等教育上的不平等，也有中等教育上的不平等，最为突出的是高等教育上的严重不平等。有些不平等具有道德基础和“合法性”，但更多的不平等完全是人为的、没有道德基础和合法性的不平等。

　　比如，义务教育阶段的教育资源占有和受教育权的实现程度，存在严重的城乡差别，既有纯地域上的表现，也有身份上的表现。城市受教育者拥有比农村受教育者更多、更好、质量更高的义务教育，城里人享有比乡下人（即使他们或她们已经生活在城市，也只能成为城市“边缘人”）享有更优秀、更廉价的义务教育（进城务工人员子女要想借读城里的中小学，必须交纳数额巨大的借读费，因为他们一直是“暂住”城市）。这种受教育权的不平等缺乏道德基础和合法性。因为义务教育意味着国家作为一个整体对国民的初等教育承担义务，这种义务具有概括性，并不意味着某个地方政府仅对按属人管辖权确定的“本地居民”承担义务。

　　高等教育阶段，高考仍然是我国决定公民能否进入高等院校接受高等教育的唯一手段，是直接关系公民受教育权的一个重要筛选机制。因此，高考整个组织过程是否公平，是否真正平等，直接关系公民受教育宪法权利的实现与否。恰恰是在这个问题上，高考这种重要筛选机制长期以来是由行政部门规章调整的，具有很大的不规范性和任意性。因为这个问题对公民的生存和发展关系密切，因此，更多地引起了社会各界的广泛质疑和垢病。从今年开始，“高考移民”移入地的地方当局为了保护本地方考生的利益，采取了严厉的封堵措施。但这并非治本之策，相反还会产生此消彼长、助长权力寻租、滋生腐败现象。

　　当然，高考问题上的“不平等”有的也具有道德基础和合法性，如对经济文化落后省份的优惠是实现事实平等的重要手段，中央政府的政策适当向它们倾斜是合理的，也是合法的。但给予经济、社会和教育最为发达的北京和上海的政策和资源优惠，是人们所不能理解和接受的。这也是人们垢病现行高考政策的焦点之一。另外，还有即使同是发达地区，也普遍存在的城市和农村分配名额的巨大差别，造成了考生之间的严重不平等。

　　四、公民受教育平等权只能“逐步”“充分实现”

　　教育权属于公民经社文权利的范畴。这些权利的实现并不要求成员国政府“立即”兑现，而是要求“尽最大能力”采取步骤，“逐渐”达到这些权利的“充分实现”。这一内容规定在经社文权利公约的第2条第1款中。

　　经社文权利公约的这一规定，能否构成我国当前受教育权不平等的道德基础和合法性依据呢？我国当前实际存在的各种受教育权的不平等现象，是否均属于“逐步实现”范畴呢？笔者认为，对这一问题应该一分为二地进行分析，并不能一概而论地认为我国当前存在的受教育权不平等就是道德的和合法的。

　　我国是发展中国家，经济发展严重不平衡决定了教育资源和教育发展条件的巨大差异性，东西部之间、发达地区与欠发达地区之间无论在教育资源的数量、质量以及实际享有受教育权利的水平上都存在明显的差别，这是教育权事实上和宏观上的不平等，根据公约规定的精神，教育权的这种不平等是客观的、正常的，是国际公约“许可”的。基于这种“不平等”，国家采取措施增加对欠发达地区投资，加大扶持力度，为了将来实现事实上的平等而允许落后地区在一定时期享有相对较多的公共教育资源，适当限制发达地区对公共教育资源的享有，符合经社文权利发展的根本目的和宗旨，基于这一目的的政府措施是道德的和合法的。

　　尽管从总体上说，经社文权利是可以逐步实现的，但我国高考政策中的同等地域实行差别待遇是缺乏正当性和道德基础的。因为它既不符合权利限制不得违背权利性质的公约精神，也不符合公约规定的“逐步实现”前提下的权利平等原则。从道德上讲，同是发达地区，没有理由实行差别待遇，应该按照同一标准（即高考分数）来录取学生。这也是经社文权利公约明确规定了的，它的第13条第2款第3项规定“高等教育应根据成绩，以一切适当方法，对一切人平等开放”。笔者理解，这一规定的意思很明确，就是要求缔约国在高等教育中，成绩是唯一的录取标准，应该贯彻“成绩面前人人平等”原则，只有这样才能做到“对一切人平等开放”。所谓“以一切适当方法”，我们也应理解为“与受教育权利平等这一权利性质不相违背的一切方法”，只能促进受教育权的平等，而不能限制、损害甚至任意剥夺公民的平等受教育权。

　　六、作为发展中国家的中国如何“逐步充分实现”受教育权平等

　　笔者认为，为切实履行中国对公约的国家义务，在保障受教育权平等问题上，主要应从以下几个方面进行卓有成效的工作：

　　一是继续坚持改革开放，坚持以经济建设这个中心，大力发展经济，为公民受教育权的平等实现提供坚实的物质基础。

　　二是在政策适当向欠发达地区倾斜的前提下，改革考试和招生制度，加大向高校招生放权的力度，以从根本上解决教育不公现象。教育权是最大的公平权，在受高等教育机会的公平分配上，政府责无旁贷。

　　三是改革现行的户籍管理制度，并使高考招生制度改革与户籍制度改革同步进行。笔者认为，不平等和刻板的户籍制度也是实现教育权平等的一大障碍。近来，各地户籍制度有较大松动，必然给有关省份封堵“高考移民”带来越来越大的困难。如果只是有关省份一味封堵，而国家不能在整体上公平分配教育资源的话，那么最终只能引起更大的矛盾，造成更大的不公平，甚至形成严重的社会问题。

　　四是加大对高考制度的规范力度和规范层次，抓紧制定符合中国实际的《考试法》。当前高考中出现的受教育权不公问题，表面上看其根源在于录取线的高低，但它只是结果，不是原因。从法治意义上讲，公民的受教育权是一项宪法权利，是公民的基本权利，对公民基本权利的保护、限制和剥夺，本不属于行政机关的职权，更应该是民意机关（即人民代表大会）的固有职权。因此，笔者建议尽快制定《考试法》，以规范包括高考在内的各种国家考试，这既是健全国家考试制度的需要，是有效保障公民受教育权的需要，也是依法治国，实现社会主义法治国家的必然要求。

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　　“青岛三女生进京状告教育部”，中国律师网2003年1月14日。

　　[美]托马斯·伯根索尔著，潘维煌、顾世荣译：《国际人权法概论》，中国社会科学出版社1995年9月版，第13页。

　　（作者：山东省政法管理干部学院）来源：人民网

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