中国在社会转型之中，从1996年开始，在中央和地方的省、市（地）、县四级政府之下设立了法律援助机构，至今已设立的法律援助机构有2400多个，专职工作人员8000多人（其中近一半有律师资格），办理各类案件81万余件。司法部等制订了一系列有关法律援助的规范性文件，14个省、市的人大或政府制订了地方性法规或政府规章。此外，一些社会团体和大学法律专业的师生也开展了一些法律援助工作。

　　一个以市场经济和法治社会为发展方向，正在走向开放和正处社会转型之中的中国，将如何设置自己的法律援助制度，是一个需要执政党和政府、人大、司法机关、企业和第三部门、公众及研究相关问题的专家认真思考的事；而一种制度要与其所处社会和发展相适应，又是需要在实践中不断磨合、改进，并使之完善的。

　　设立法律援助制度的背景

　　以市场经济和法治社会为发展方向，是在中国设立法律援助制度的背景。市场经济认可人们的利益各不相同，认可人们可以通过合法的途径取得和占有财富，于是也就认可在人们之中有富裕和贫困之分，有强势和弱势之分，认可总有一些人可能会处于弱势或者是不利地位的情状。而法治则要求平等地对待每一个人，认可和同等地保护每一个人相同的权利，主张一切人的行为应在法律的限度之内，而一切人们自己无法协调的纷争最终应通过司法程序予以解决。在法治社会中，法律事务是高度专业化的，一般人不通过律师的帮助，较难维护自己的权益；而市场经济又使律师成为一种职业，律师所提供的服务是有偿的。

　　法律援助制度的性质

　　市场经济的规则会产生极高的效率，但它会使人们的收入拉开距离。市场经济的社会相比过去的社会又是一种高风险的社会。既要保证效率，又要顾及公平，减少风险，于是就有了社会保障制度。社会保障制度在认可人们靠自己的本领和机遇，通过合法的途径取得财富的前提下，通过税收的二次分配，为人们在教育、医疗、生育、养老等方面提供最基本的保障，为人们在遇到失业、工伤或其他急难的时候提供必要的救济，以维护人的基本权利，实现社会公正。

　　法律援助制度在性质上是属于社会保障的，它为贫困或处于不利地位的人提供不收费（或少收费）的法律服务，以使他们为法律所认可和保护的权利得以实现。

　　在“市场出效率，政府管公平，司法保公正”的制度安排下，法律援助因其保护人的基本权利而体现宪政精神和司法正义，又因其救助贫困而体现社会公平。

　　法律援助的费用由谁出

　　在市场经济社会，律师所提供的法律服务是按质计酬的。怎样使贫困或处于不利地位，没有能力支付律师费用的人也能得到和收费服务同质的良好的法律服务呢？有三种可能：一是律师做善事；二是善人或慈善机构代受援人向律师付费；三是通过政府财政用国家税收收入向律师付费。

　　律师是一种职业，要靠自己为客户提供服务的收入养活自己。但律师又不是一种一般的职业，律师的职业伦理要求律师在一定的情况下为着法律正义，为仅因无钱付费而致权利有可能得不到保护的人提供帮助。早期的法律援助正是出自律师的正义之举。但是，当社会有相当数量的人需要帮助时，当这种帮助需要制度化安排时，仅靠某些律师的善举是不能解决问题的。

　　由某些善良的人或慈善机构代受援人出钱的做法，过去和现在都有，但这同样满足不了众多人的需求和解决不了制度化安排问题。

　　只有现代的国家，只有民选的、对人民负责任的政府，有责任负担这笔费用的筹集和支付，用国家税收的收入支付社会保障性质的法律援助，以使每个公民（甚至是每个人，———因为有时法律援助会惠及外国人）的权利都得到应有的保护，以使社会政策向弱者或特别需要帮助的人倾斜，以使正义和社会公正得以实现。

　　于是，我主张法律援助的费用应主要由政府支付，律师也应承担一定的比例（如规定每个律师一年应承担一定数量不收费的法律援助工作）。而善良的人们和慈善机构的捐助则可成为一种补充。

　　法律援助的事由谁去做

　　政府出钱（或主要由政府出钱）的事，是不是一定就要由政府直接去做？过去，在计划经济的年代，党和政府是事无巨细都统一规划，直接办理，甚至是一办到底的。自改革开放以来，中国社会从一种总体性很强的结构转向一种职能分化的结构。人们认识到在人民授权政府管辖的领域之外，还有市场的领域、私人的领域和公共的领域。不同的领域有不同的规则和不同的运行方式。于是，企业不再是政府的附属物，于是，政府的机构要改革、精简。但是，改革是个漫长的过程，旧有的、形成于计划经济年代的已成定式的思维方式、行为方式和改革中逐渐确立的新的理念和规则之间是存在差异的。新制度的确立往往是需要经过反复的实验和长时间实践检验的。而且，我们应该注意到，时代的发展已使相当多的事物不再必然整齐划一，多样性正显现出它对不同地区、不同人群、不同需求的适应性；一些事，全国（甚至是世界）必须统一，而更多的事，完全可以在不同地区、不同情景下，使其多种多样，丰富多彩；中央给地方更多的自主权，政府认可公众更多的参与，正是发展的趋向。

　　举例来说，已建立的法律援助机构多是政府的下属，虽然因政府机构精简而名为事业单位，但它的编制要政府出，经费要政府出，办公用房、办公用车、行政开支都靠财政，且要行使一定的政府权能。政府名为精简实际未精简，负担照旧。再者，法律援助机构集制定规则、管理法律援助工作和办理法律援助案件于一身，集管理法律援助经费和使用法律援助经费于一身，也不合发展的方向。另外，政府属下的法律援助机构直接办理法律援助案件，如遇案件与政府（甚至是与自己的主管上级）有涉，关系也不好处。

　　能不能在一些地方试行国家财政出费用，中央和省、市的司法行政机关出规则、立标准，专司监督检查，省级以下司法行政机关只设人兼管，而把具体的法律援助工作指派给律师去办呢？一种说法认为，现在的法律援助机构的人只拿较少的工资就可以办案，而让律师事务所的律师去办案需要更多的费用。但是在一个流动的社会里，法律援助机构有什么办法以低工资收入把和律师事务所里有着高收入的律师水平相同的律师长久留在法律援助机构中呢？要使所有的执业律师在收入比办理非法律援助案件少的情况下都承担一定数量的法律援助工作，只有设立制度，使每年承担一定的法律援助工作为执业律师的应尽义务。同时，表彰那些奉献更多的律师。

　　应该准许非政府组织设立法律援助机构；准许大学法律专业的师生作为志愿者从事法律援助工作。这样既可作为政府出资的法律援助制度的补充，又有利于在社会中倡导法治、正义和爱心。

　　在实践中探寻适合中国的法律援助制度

　　中国大陆有着特殊的发展经历。由于采取了抑制城市化，发展工业化的道路，今天的中国大陆的多数人仍生活在农村，世界上农村和城市人收入比超过3倍的有3个国家，而中国大陆的农村和城市人收入比为6倍；中国最需要法律援助的人有相当数量集中在农村，而中国受过正规大学法律专业教育的律师不但少，且大部分集中在城市。中国有着1亿多在近10年中一直处于“流动”状态的从农村进入城市谋生的人，在城市中有着2000万领取政府最低生活补贴的人，在农村还有3000余万尚未脱贫的人，由农村人、农村进城谋生的人和城市中失业下岗的人构成了目前中国相对处于弱势的人群，他们特别需要法律援助。此外，还有相当数量因处于不利地位需要法律服务而又无钱支付律师费的人，为了保障每一个人的基本权利，我们也应向他们提供法律援助。法律援助不在数量，而在于使最需要的人得到它；当一个社会所能提供的法律援助有限时，就应该有优先顺序；法律援助制度的设立和资金的支付是政府的责任，但我们于社会发展中还要考虑到政府行为和社会化方向之间的关系；法律援助是善事，不应垄断；接受援助是受援者的权利，因此还要考虑到受援者的愿意。这些又都应定时进行专门的社会评估，以检验制度设立的目的和效果之间的关系和不断提出改进的方案。在中国的香港有621个法律援助机构工作人员，他们都具有政府公务员身份，全部由政府拨发薪金及各种办公和福利经费。但如果比照香港，不谈经费，仅专职从事法律援助的公务员就要13万人，这显然是难以做到的。

　　因此，我认为法律援助的原则是今天世界上一切推崇法治的国家所共同信奉的，而法律援助的方法则可因地制宜，各不相同。我们应该允许多种尝试，允许多方参与，由党政领导机关、企业、第三部门、民众和法律职业者通力合作，经过长时间的实践，创建出合于国际准则，适应中国情况的法律援助制度。这不但为满足中国社会发展的需要，也是中国作为一个大国对人类制度文明建设所应有的贡献。（0601）

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