农村土地承包要法制化 ―――市农业局局长曲修珂谈《土地承包法》

http://www.sina.com.cn 2003年08月11日04:44 青岛新闻网-青岛日报

　　《中华人民共和国农村土地承包法》已于今年3月1日起正式实施。这是我国农业发展史上的一件大事，它标志着农村土地承包步入法制化的轨道，将从根本上保护农民的土地承包权利，巩固和完善农村基本经营制度，对于发展农业、稳定农村和富裕农民具有极为重大而深远的历史意义和现实意义。近日，记者围绕如何学习、贯彻、落实好《农村土地承包法》，进一步维护农民的根本利益，依法保护和调动农民的积极性等问题采访了市农业局局长曲修珂。

　　曲修珂告诉记者，《农村土地承包法》作为一部崭新的法律，内涵相当丰富，许多条文的规定都有深刻的含义。《农村土地承包法》的核心是赋予农民长期而有保障的农村土地使用权。法律明确赋予农民这一权利，从根本上说是确认了农户的市场主体地位，确保了家庭承包经营制度的长期稳定。《农村土地承包法》也明确设定了有关法律责任，依法规范了承包当事人的行为，并贯彻了保护耕地、保护生态的原则，明确规定农村土地承包应当保护土地资源的合理开发和可持续利用，规定了发包方和承包方所分别承担的责任和义务等等。同时，它赋予农民长期而有保障的土地使用权，最终目的是确保农村长期稳定和发展。

　　《农村土地承包法》规定，承包期内不得调整土地，那么如果出现了人为矛盾怎么办？曲修珂解释，应该说承包期内，通过行政手段频繁调整承包地，容易造成人心不稳，带来很多问题。一是影响土地承包经营制度的稳定性；二是影响农民在承包期内向土地投入的积极性；三是易造成农户承包地的分散和零碎；四是容易引发新的社会矛盾。应该讲，赋予农民长期而有保障的土地使用权，稳定土地承包关系，这是制定农村土地承包法的一个重要指导思想。因此，该法第二十七条第一款规定，“承包期内，发包方不得调整承包地。”这是一个基本原则，决不能动摇。对于出现人地矛盾可以通过两种途径解决：第一，该法第二十七条规定：集体经济组织依法预留的机动地，通过依法开垦等方式增加的土地，承包方依法、自愿交回的土地，这三类土地都可以用于解决人地矛盾。第二，《农村土地承包法》规定，承包期内，因自然灾害严重毁坏承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要进行适当调整的，可按规定的程序进行调整，但在调整过程中一定要严格把握好以下四点：一是必须是因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形，这里的特殊情形是指自然灾害、承包地被依法征占用、人口增减导致人地矛盾突出三种情况；二是法律允许的调整只限在个别农户之间进行，不能在全村范围内打乱进行重新承包分配；三是允许调整的承包地只限于耕地和草地，不包括林地；四是必须严格遵循法定程序，首先经村民会议2／3以上成员或者2／3以上村民代表同意，然后报乡镇人民政府批准后，再报县级人民政府农业行政主管部门批准。

　　那么，土地承包经营权流转主要有哪些方式呢？，曲修珂说，在赋予农民长期而有保障的土地承包经营权的前提下，允许农户按照依法、自愿、有偿的原则进行流转。法律规定，农户的土地承包经营权流转主要有转包、出租、互换、转让等形式。

　　所谓转包，主要是指承包方把自己承包期内承包的土地，在一定期限内全部或者部分转交给本集体经济组织内部的其他农户耕种。转包人对土地承包经营权的产权不变，转包无需经发包人许可，但转包合同需向发包人备案。

　　所谓出租，主要是指承包方作为出租方，将自己承包期内承包的土地，在一定期限内全部或者部分租赁给本集体经济组织以外的单位或者个人，并收取租金的行为。出租是一种外部合同，出租人是享有土地承包经营权的农户，承租人是承租土地承包经营权的外村人。农民出租土地承包经营权无需经发包人许可，但出租合同需向发包人备案。

　　所谓互换，是指农村集体经济组织内部的农户之间为方便耕种和各自需要，对各自拥有的土地承包经营权进行的交换。双方农户达成互换合同后，还应与发包人变更原土地承包合同。需要注意的：一是土地承包经营权互换只是土地承包经营权人改变，不是土地用途及承包义务的改变，互换后的土地承包经营权人仍然要按照发包时确定的该土地的用途使用土地，履行该地块原来负担的义务；二是家庭承包的土地，不仅涉及集体经济组织的土地权属问题，也关系到农户的生存保障问题，因此，承包方不能与其他集体经济组织的农户互换土地承包经营权。

　　所谓转让，是指土地承包经营权人将其拥有的未到期的土地承包经营权以一定的方式和条件移转给他人耕种的行为。土地承包经营权的受让对象可以是本集体经济组织的成员，也可以是本集体经济组织以外的农户。转让后，承包方与发包方的土地承包关系即行终止，转让方也不再享有土地承包经营权，因此对转让必须严格条件。一是转让方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源，土地承包经营是农民最基本的生活保障，只有农民可以完全不依靠土地生活的时候，才应允许其转让。二是经发包方同意，符合法律规定的条件转让土地的，发包方应当予以批准。三是受让方应当是从事农业生产经营的农户，且不得改变土地的使用用?尽Ｔ谔傅酵恋亓髯咛遄裱脑蚴保掮娓嫠呶颐牵涸市硗恋爻邪ê侠砹髯馐桥┮捣⒄沟目凸垡螅彩桥┐寰梅⒄购团┐謇投ψ频谋厝唤峁Ｍ恋亓髯凑找婪ā⒆栽浮⒂谐サ脑蚪小>咛褰玻?

　　一是要坚持依法。也就是说，农村土地流转必须要按照农村土地承包法和中央的政策进行。农村土地归农民集体所有，实行农户家庭承包经营，这是党在农村土地政策的基石，必须保持长期稳定。在30年的承包期内，农户的土地承包经营权是国家赋予农民的基本权利，任何组织和个人都不得非法剥夺。要严禁村集体随意收回农户的承包地搞招标承包，严禁村委会用少数服从多数的办法强迫农户放弃土地承包权或改变承包合同，严禁以土地流转为名改变土地所有权和农业用途。

　　二是要坚持自愿。这个问题，需要我们引起高度重视。目前，在土地使用权是否流转的问题上，往往承包农户自己做不了主，而是某些基层组织或个人在越俎代庖，尤其在“反租倒包”这种流转形式上，表现的特别突出。中央明确提出，“由乡镇政府或村级组织出面租赁农户的承包地再进行转租或发包的‘反租倒包’，不符合家庭承包经营制度，应予制止。”应当讲，只有在二、三产业比较发达，大量农村劳动力转移到非农产业，并且有稳定的就业岗位和收入来源的地方，土地才可能发生大规模的流转。但这也仅仅是可能，只能说已经具备了土地流转的条件，是否流转，还要取决于农民的态度，因为只有农民自己最清楚他所承包的土地该不该流转。因此，土地流转必须建立在农户自愿的基础上，土地流转的主体是农户，权力在农户，这是国家赋予农民拥有长期而有保障的土地使用权的具体体现，也是土地流转的最基本的前提条件。任何组织不能强迫农户流转土地，也不得阻碍农户依法流转土地。

　　三是要坚持有偿。农户的土地收益包括承包土地直接经营收益，也包括流转土地所获得的收益。土地流转应该是有偿的。土地流转的转包费、转让费和租金等，应由农户与受让方或承租方协商确定，流转的全部收益应归农户所有，任何组织和个人都不得擅自截留、扣缴、与民争利。各级应积极创造条件，让农民通过土地流转，获取比自己耕作土地更多的收益，并努力为流转出土地的农民解决更稳定的劳动就业机会，使他们获取相应的劳务收入，以促进农业增效、农民增收。

　　以上三点，是农村土地流转的基本准则，是规范土地流转行为的主要依据，也是衡量土地流转是否合理的根本标准，各级都应牢牢把握，切实遵循，只有这样，才能确保土地流转工作合理、规范、有序进行。

　　曲修珂强调，农业、农村和农民问题始终是我国现代化建设的根本问题，《农村土地承包法》赋予了农业行政主管部门维护农民土地承包权益、仲裁承包纠纷、指导承包和流转等重要职责。全市各级农业行政主管部门要在各级党委、政府的领导下，增强法制观念，坚持依法行政，认真履行职责，切实抓好《农村土地承包法》的学习、宣传和贯彻落实工作。他强调，要在深入学习和宣传的基础上加强调查研究，目前，我市农村土地承包关系总的是平稳的，但在一些地方仍存在不稳定的因素，侵害农民土地承包权益的现象还时有发生，有的甚至还比较严重。各级农业部门一定要明确自身的职责，不仅要抓生产力的建设，还要抓生产关系的完善，抓农民合法权益的保护。当前，要针对现实中的一些问题，继续深入贯彻落实中央关于农村土地承包和流转的政策，坚决纠正各种违背政策、违反法律的行为。要加强农村土地承包合同管理，确保土地承包面积、地块、合同、权证“四到户”，使土地承包期30年不变的政策真正落到实处。要规范农村土地流转，坚持按照依法、自愿、有偿的原则进行，决不允许任何单位和个人强行干预，侵害农民合法权益。要进一步加强土地承包纠纷调解仲裁工作，并注意加紧研究制定相关配套制度，为法律实施做好准备，搞好衔接。

　　曲修珂表示，贯彻实施《农村土地承包法》，归根到底就是维护农民的根本利益和合法权益，依法保护和调动农民的积极性，这是我们党的宗旨在农村工作中的具体体现。各级农业行政主管部门作为负责土地承包管理工作的职能部门，要从实践“三个代表”重要思想的高度出发，认真学习宣传好《农村土地承包法》，切实贯彻落实好《农村土地承包法》，为发展农业、稳定农村、富裕农民做出应有的贡献。本报记者梁学勇

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