何文炯

　　农村养老保障问题应引起高度重视，现行农村社会养老保险制度需要重新定位并进一步完善，有条件的发达地区要积极稳步地推进农村社会养老保险。

　　引入机制

　　随着经济社会的发展，尤其是城市化进程的加快和人口老龄化的加剧，农村的老龄风险日益严重，农村的养老保障问题成为一个突出的社会问题。我们注意到，农村人口的老龄化呈不断上升的趋势，且程度甚于城镇。第五次人口普查资料显示，2000年，城镇60岁以上老年人口占总人口的比重为9．68％，而农村为10．92％。在某些发达地区，这种差异表现得更为突出。以浙江省为例，2000年，城镇60岁以上老年人口占总人口的比重为10．08％，而农村则高达14．49％。

　　在我国农村，随着农村集体保障能力的下降，因人口老龄化、家庭小型化带来的家庭保障功能的降低，以及工业化、城镇化进程中出现的土地保障功能弱化，农村传统的养老保障方式面临极大的挑战，需要引入社会保险机制。

　　重新定位

　　上世纪80年代开始，政府和社会各方就农村养老保障问题进行了积极而有益的探索。如民政部门的农村社会养老保险制度，保险公司在农村销售的一系列具有养老保障作用的保险商品等。一些经济比较发达、集体经济比较强的农村，还建立了为老年农民定期支付补助金的制度。但是，从总体上看，农民养老保险的覆盖面还很窄，其保障程度和社会化程度都很低，广大农民的养老依然主要依靠传统的养老保障方式。

　　一些地方开办的农村社会养老保险影响较大，但进展不很理想。笔者近期在浙江、江苏等地调查发现，在已经开展农村社会养老保险的地方，参保者主要是村干部、退伍军人、乡村企业职工等，真正的纯农户参加并能持续缴费者极少。从正在领取的养老金和现在能够预期的未来可领取的养老金数量看，其在养老保障中所能发挥的作用也相当有限，即便如此，基金管理仍然面临较大的压力。造成这种局面的原因是多方面的，比如部门之间认识不一致，制度设计有缺陷，组织实施有偏差等。

　　从国外经验来看，建立农民养老保险大多是在工业化发展的中期转向成熟期的过渡阶段。据此，我国部分地区已经达到或接近建立农村社会养老保险的条件，但在全国农村普遍实施的条件并不具备。例如，2002年，浙江省农民人均纯收入4940元，而陕西省只有1600元。同是在浙江省，宁波市农民人均纯收入达到5764元，而丽水市只有2920元。因此，社会养老保险制度可以在一部分有条件的地区先行实施，其他地区可等条件成熟后再实施。但是，农村社会养老保险只是农村养老保障体系的一个部分，而不能“包打天下”。在实施农村社会养老保险的地区，依然要重视家庭保障、土地保障和储蓄保障等的作用。

　　稳步推进

　　在发达地区开展农村社会养老保险工作，要坚持实事求是、循序渐进的原则，切不可一哄而起，用行政命令和下指标的方法，更不能在地区之间搞竞赛。对于农民群众，一定要坚持自愿的原则，切忌强制和生硬的做法，努力把好事办好。与此同时，还要解决以下几方面的问题。

　　一、明确农村社会养老保险的法律地位

　　过去，农村社会养老保险在实施过程中，主要依靠政府政策和各种文件并下达指标，缺乏足够的法律地位和强有力的法律保障，部分农民对农村社会养老保险产生疑虑和不信任。此外，有的地方也存在制度运作不规范，基金安全缺乏保障，责任不够明确，政策尺度难以把握等问题。因此，必须制定出适合农村实际的农村社会保险法规，一方面将成功的做法和制度，以立法的形式固定下来，另一方面应根据新的社会经济发展状况和政策环境，对不可取之处相应进行调整。

　　二、加强农村社会养老保险的基金管理

　　农村社会养老保险基金是对农民的负债基金，是参保农民日后养老的“活命钱”，是农村社会养老保险事业运行的基石，其管理和运营的质量直接关系这项事业的成败。农村社会养老保险实行的是完全个人账户制，根据参保者缴费计算积累总额，尔后确定给付标准，因此基金具有规模大、周期长的特点，如果不能保值增值，就不能保证养老金的充分给付。但是，目前尚无关于农村社会养老保险基金增值运营的保护性和优惠性政策。农村社会养老保险基金增值渠道单一与基金客观要求高收益之间形成了一对矛盾，加上近年银行存款利率一再下调，农村社会养老保险基金增值比较困难，在一定程度上影响了它的作用。在某些地方，还出现为追求较高收益率而违规运作基金的问题。因此，必须加强对基金的管理。一是要建立基金分级运营机制；二是要出台基金运营优惠政策并拓宽基金运营渠道，确保基金的保值增值，如发行农村社会养老保险基金专项优惠债券，或确定一定比率，经省级人民政府批准投资一些风险小、收益高的大型基础设施建设项目；三是要加大基金监管力度，建立开放式的监督机制，以保证基金安全。

　　三、加强农村社会养老保险的队伍建设

　　农村社会养老保险是一项政策性、技术性和专业性都很强的工作，要求其工作人员特别是管理干部具有高度的责任感和良好的业务素质。目前，在许多地方还很难达到这一要求。因此，要加强对现有农村社会保险工作人员的调整、充实、提高，进行系统培训，提高其理论水平和实务操作能力，尽快提高这支队伍的政治与业务素质。

　　四、加强农村社会养老保险与城镇社会养老保险制度的协调衔接

　　城乡差别客观存在，特别是二元经济结构将长期维持，决定了在相当长的时期内农村和城镇要分别实行适合自己特点的社会养老保险制度。随着城市化进程的加快，农村工业化、农村人口非农化加快，实践对这两种制度的协调和衔接提出了新的要求。关于这一点，现实中常见又比较突出的问题是，一些农民工或外出打工者的养老保险关系不确定，因工作单位变动或工作性质转变（如回家务农）而在农村和城镇社会养老保险制度间双向转移。因此，需要在农村社会养老保险制度基础上增加相互协调和相互衔接的新内容，城镇职工基本养老保险制度也应增加。

　　（作者为浙江大学教授、浙大劳动与社会保障研究所副所长，浙江省社会保障研究中心副主任）

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