本报驻京记者  孙亚菲

什么样的人才算是“居民”？一部实行了13年的老法和一部正修改中的新法给出了不同的回答

脱胎于计划经济和户籍制度的《城市居委会组织法》正被注入温情与新时代的气息，“这是一部充满人文关怀精神的法律。”在美丽的北京大学教师宿舍区的葡萄架下，一位长期从事社区事务研究的教授颇为感慨地说

与此相适应的是，我们身边的居委会从“政府的腿”到新型的自治组织，正在悄悄地演变，社区形态的逐渐出现，身份歧视的慢慢消失，基层民主治理模式的萌芽，我们的法以及法依存的现实土壤正在朝着一个明确的方向演进

　　变革13年“老法”

曹钧希望自己不要再碰上这样的尴尬事：非典期间，他家楼道的小黑板上写了一则通知，让住户到居委会领防非典的药品用具。“我兴冲冲地赶去了。但居委会的人说，只有当地居民才给发。”

他只有悻悻然离去。他说，他永远忘不了那位居委会大姐冷漠和不屑的眼神。与生俱来的地域差别，天然把人分成了三六九等。尽管曹钧受过正规大学教育，尽管在高档写字楼里谋有一份不错的白领工作，仍没能让从湖北来京的他摆脱被歧视的命运。

然而，曹钧和许多外地人的遭遇，有可能会在一部正在修改的法律出台之后得到改善。

“这是一部充满人文关怀精神的法律。”不久前，在北京大学教师宿舍区的葡萄架下面，长期从事社区事务研究的社会学系教授夏学銮，颇有几分激动地告诉记者，修改中的《城市居委会组织法》，从对居民的定义，到社区自治的内涵外延，都有较大的突破。

“不仅融入了社区建设3年来的成功经验，而且贯穿了新的理念和思想。它的诞生，将成为推动基层民主，建设公民社会的新契机。”参与过新法意见征集的夏教授，语气十分乐观。

民政部基层政权建设与社区司城市处副处长王时浩介绍，现行的《城市居委会组织法》，是在1989年底颁布，1990年开始实施的，“十多年光景，尽管主旨和精神大致还在，但不少条款显然已不适应现实情况了。”

为此，民政部基层政权建设与社区司牵头，联合法规司以及部分从事社区研究的专家学者，从去年年中开始，着手修改这部已有“13周岁”的《城市居委会组织法》。

王时浩告诉记者，修改稿吸收了近年来社区建设的诸多成果，其间通过多次讨论，还将广泛征求意见，不排除进一步向社会公示，集思广益，“预计‘十五’末期就可以最后成稿出台”。

　　“人文”新法能否冲破户籍坚冰

这部新法将带来什么冲击？

北京大学社会学系教授夏学銮说，首先有深刻感受的，将是那些曾饱受歧视的外来人口。

夏教授手中那份修改稿，已从原来的23条，增加到35条，其中但凡“户籍”两个字，均被他加粗加黑，画了着重号。

“最新、最重大的突破，也就在这里。”他介绍说，修订稿最有特色之处，就是对社区“居民”的重新定义。

在原有的《城市居委会组织法》中，对居民并没有进行明确定义。“这来自于一个潜在的假设：‘居民’约定俗成是具有城市户口的自然人。”

早期的居委会是计划经济的产物，夏学銮说，随着市场经济发展，外来流动人口越来越多，而原有的户籍考量体系，妨碍了外来人口自身权利的行使，因而需要重新对“居民”的概念进行定义。

修改稿的第二条，就反映了这种对外来人口的人文关怀思想：在城市某一社区内，凡是有固定住所和居住权的自然人，皆是该法所称的“居民”。

不仅如此，包括军队、企业、学校、医院等机关团体或单位的法人，也被纳入“居民”的范围之内。“不管你是买房还是租房，只要住所固定，同时有暂住证或居住证等合法的证明，无论是否有该地区户口，均视为该社区居民，享有与户口意义上的居民同等的权利。”夏学銮表示，这条规定，使城市居民一向引以为傲的户籍“特权”，在社区范围内被大大弱化，平等权得以真正体现。

与之配套的，是选举权与被选举权的修改。

原《城市居委会组织法》中，尽管没指明只有当地户口的才能选举和被选举，然而在实际操作中，外来人口往往被排除在外。新法第11条就不再含糊其词，它明确规定，凡社区年满18周岁，居住权在3年以上，有民事行为能力的居民，不受“户籍”所限，有选举与被选举的权利。

“外来人口在社区中的民主权利，将从法律上得到保障。那种拿着户口本进行选民登记的情况，将一去不复返了。”民政部基层政权建设与社区司城市处副处长王时浩告诉记者，事实上，这条法律参照了一些地方社区建设的成功经验。据悉，不少大城市早就在社区中推行外来人口参选，最典型的是上海浦东某社区，两名“老外”被选入居委会，他们一位来自澳大利亚，一位来自新加坡。

然而，有不少专家指出，新法定义下的“居民”，与户籍制度下的“居民”不能相提并论。前者的平等权利，只适用于社区范围内，而后者对“居民”的种种限制，如工作、买房，孩子入学等方面的约束，仍无法解决。

但乐观人士也相信，这样的转变，一定程度上冲破了户籍藩篱，推动了社会进步。

“因为这毕竟跟现行的户籍制度有矛盾。那么从社区这个层面一点点突破了，最后必然引起连锁反应，促使国家重新审视和改变户籍制度中不合理的部分。”夏学銮评价说。

　　基层民主治理模式

对旧法的修改，一个尤为引人注目之处，就是在原有《城市居委会组织法》的名称里，加上了“社区”一词，变为《城市社区居委会组织法》。法律名称的变更，折射的是其内涵外延的变迁。

“传统的居委会，和社区意义下的居委会，不可同日而语。”北京市民政局基层政权处李建国处长用三个“单一”，概括了以前居委会的特点：服务单一，主要以没有单位的纯居民和孤老残弱为服务对象；管理单一，按几条胡同来划分管理区域；再就是人员单一，居委会工作人员基本上是退休人员，年龄结构和知识水平都受到相当程度限制。

“这种由点到线的管理模式，造成居委会发挥作用的局限性。”李建国介绍，自民政部2000年决定进行城市社区管理体制改革以来，社区居委会的内涵有了非常明显的变化。

首先的改变是管理范围的扩大。以北京市为例，北京原有4600多个居（家）委会被重新划分为2400多个社区，社区规模一般在1000－3000户左右，最大的社区多达6000余居民户。“这样一来，以前那种管几百户的方法，就不再适应需要了，必须寻找科学管理大社区的新路。”

这对居委会管理者素质提出了挑战。因此，早先那种被称作“退休大爷大妈俱乐部”的居委会干部模式，首先被淘汰出局。从社区中选出最能代表大家利益，并有能力进行创新管理的居委会干部，是建设新型社区的重要一步。

去年7月，北京市北新桥街道办事处所辖的九道湾社区，就进行了北京的最早的社区直选试验之一。

曹建军，这位当初被近两千居民直接选举出来的居委会主任，时隔一年，仍清楚记得当选时的一幕：“能得到这么多老百姓的认可和支持，真是很感动，当然压力也更大。以前做居委会工作，主要看上面指示，就跟完成任务似的。而现在，我是他们一笔一画选出来的，要对他们负责。”

“有干劲，想法多，思维活”，九道湾的居民们对这位30来岁的新主任一年的工作还是相当认可。记者在九道湾走访时，随处可见居委会设立的制作考究的道路指示牌，服务意识可见一斑。而见到曹建军时，正是中午休息时分，她独自在办公室，起草一项工作计划。

据北京市民政局提供的数据表明，在今年6月结束的第五届社区居委会换届选举中，有7.3％的社区采用了直选方式。而在以前，进行直选的比例仅1％。民主，正以社区为依托，以一种草根的形式茁壮发展。

直选成果也被写进了新修改的法律中。

夏学銮教授解释说，直接投票无疑最能体现居民的意愿，但有的社区太大，有选举权的居民达数万人之多，每人都投上一票，无论从财力还是人力上，都难以操作。因而对直选的定义，目前有两种：一是在有条件的地方，每位有选举权的居民都直接参与；二是由居民分组直接选出代表，再由代表来选居委会成员，也不失为行之有效的保障民主的方式。

　　从“政府的腿”到新型自治组织

“居委会不是发发老鼠药，打扫打扫卫生，帮政府跑跑腿的地方。”北京市宣武区红莲中里社区居委会主任成秉亮，曾多次向记者解释社区居委会的定位和功能：社区居委会是提高居民生活质量，优化社会经济发展环境，立体化、全方位、整体性服务的自治组织。

“也难怪人们有这种印象。”成秉亮坦承，过去的居委会，是上级让干什么就干什么，行政色彩很浓，被人称作“政府的一条腿”，失去了自治组织的功能。

“现在，我们更注意倾听老百姓的声音。”成说，红莲社区旁边有一条臭气熏天的污水河，老百姓对此怨声载道，社区居委会多次正式向上报告和建议，最后终于得到回应：2005年，政府将投巨资改造此条河流。

无疑，社区自治功能在不断回归和扩大。然而，由于不少地方行政滥权流弊的存在，仍难掩一些不和谐的音符。

“有些政府工作人员还把我们当他们的一级下属机构。”北京市西城区一位不愿意透露姓名的居委会主任说，尽管现在居委会有了更多自治权，但不排除还有些思想认识没转变过来的干部，对居委会颐指气使，乱摊派任务。“本来是协助政府开展的一些工作，最后却全落在了我们身上。像计划生育等涉及基本国策的东西，仅靠我们这样的自治组织来完成，不大合适吧？”

本来法律已经明确了政府和作为自治组织的居委会各自的任务，然而对一些行政命令，居委会却无力拒绝，这是因为“我们的人员编制由他们定，工资由他们发，办公经费由他们拨，能不听他们的吗？”

无论是旧法还是修改稿，都申明上级政府对居委会只是“指导”而非“领导”，但同时又规定居委会不能进行商业赢利活动，除获得募捐外，其经费来源主要由上级政府负责，这无疑让社区居委会的干部们陷入了一个体制上的悖论：是向选举他们的居民负责，还是向提供经费和政治保障的政府部门负责？

民政部基层政权建设与社区司王时浩副处长透露，上世纪90年代，政府曾在社区居委会中搞过一段时间的“街聘民选”，也就是民选出来的居委会干部，要由政府机构———街道办事处最后来把关，决定是否聘任。

“这产生一个弊端，若这名干部得不到街道认可，就可能被解聘，而民意就被违背了。”王时浩表示，不通过居民选举委员会而直接免掉居委会主任的情况时有发生，为此，“街聘民选”的方式被停止。目前所实行的，更像是“民选街聘”，居民直接选举出干部，马上公布，街道无权作最后审议，只要按国家政策拨款就可以了。

“这种拨款，不是政府对居委会的‘恩赐’，而是体现了用纳税人的钱，来进行社会公共事业建设的意图。我们有关部门一定要转变思想，认识清楚。”王时浩说。

据悉，沈阳、武汉的一些社区里，在自治方面进行了相当深入的探索。他们划分清跟政府各自应当承担的职责，凡政府提出超越居委会职责范围的要求，居委会有权拒绝，或有权向政府要求报酬。然而，这项经验由于尚处在试验阶段，修订时没能写入新条款中。

　　离公民社会还有多远

1887年就诞生于西方的“社区”一词，费孝通先生在20世纪30年代将其引入中国，而由政府全力组织实施，却不过3年光景。

“如果说社区公民自治组织是公民社会雏形的话，在目前，我们的社区发展都还处在初级的阶段。”夏学銮教授分析，毕竟中国已经向按现代公共理念来管理社会的方向迈进，在此基础上慢慢培育，建设自我管理、和谐发展的公民社会，并不是遥不可及的“乌托邦”。

社区建设发展的速度与深度，还在于人们思想意识的提升。夏教授说，在过去，人们都是“单位人”，这种影响深入骨髓；而现在，应更多向“社区人”转变，让自己在更大范围内来考虑问题，在利己的基础上学会利他，以实现整个社会的可持续性发展。“就像这次法律修改中，把机关企事业单位归入‘居民’概念一样，不仅为资源共享，而且也是在培养社区认同感，为建立公民社会努力。”

一位居民对公民社会的认识发人深省：公民社会就是民主自治的社会，真正的民主，不是进行了一场直选，也不是出台了一部法规，而是清楚知道你该为他做什么，他又该付出什么，双方都主动去履行了职责，离公民社会的距离也就不远了。