从事财政工作的人习惯于切“蛋糕”，而对于做“蛋糕”则往往考虑不多。事实上，在“做”与“切”之间存在着深刻的经济学原理。

　　对于财政而言，“蛋糕”直接是指财政收入，主要是税收收入；间接是指财源或税源，即经济增长的速度、规模和质量。显然，做“蛋糕”是生产领域的事，切“蛋糕”是分配领域的事，只要做大了“蛋糕”，加强了税收征管，“切”的工作就会省心很多。但问题并不是单向的，生产决定分配是一方面，分配对生产具有反作用则是另一方面。也就是说，分配制度合理与否，既可以通过税制、规费等影响生产，也可以通过财政支出使用后的效率和效益直接或间接地影响生产，最终反映到经济增长的速度、规模、质量上来，影响到“蛋糕”能否持续做大。可见，切“蛋糕”并不是财政一家的事。“切”实际上是配置资源的过程，财政的一收一支决定着资源配置的效率和经济社会发展的速度。财政工作要有资源配置的概念，要看介入经济运行后是更好了还是更差了，如果更差了，要么是工作没做到位，要么是根本就不应该由你去做。这里反映的是财政职能和管理的问题。

　　在传统计划经济体制下，财政既切“蛋糕”，也做“蛋糕”，全社会基本建设投资的80％以上来自国家预算内投资，而基本建设支出在财政总支出中占到30％—40％，最高时达到60％。“做”与“切”集于一身，这是典型的统收统支体制，限制了经济的内在活力，也降低了资源配置的效率。改革开放以后，随着市场机制的引入，做“蛋糕”的职能开始分解，企业经营自主权逐步扩大，非公有制经济得到发展，微观自利性经营活动受到鼓励。同时，利益主体的多元化和国民收入向企业、家庭的倾斜，也开始形成社会资金的积累与动员机制。财政不再需要直接进行产出，做“蛋糕”的职能正在弱化，整个国民产出主要由企业完成。财政做“蛋糕”职能的弱化，也意味着切“蛋糕”职能的转型，即切“蛋糕”的目的不再是为了直接生产“蛋糕”，而是为了给企业创造有利于生产“蛋糕”的环境。如果切“蛋糕”的职能不能随着体制变革进行调整，一方面会继续形成低效率甚至无效率的资源配置，另一方面则会在该配置的领域出现缺位。因此，当“做”与“切”的职能分离后，切“蛋糕”也需要适时创新。凡是企业能够做得更好的，就要尽可能创造条件激励它们去做；凡是市场不完善或存在缺陷的地方，财政就要想办法去完善和弥补。与此同时，协调经济与社会发展、平衡地区差距、加快解决“三农”问题等，也越来越成为切“蛋糕”时所必须考虑的重要内容。

　　在经济体制转轨的背景下，做“蛋糕”与切“蛋糕”的关系增添了更多的复杂因素。由于体制的过渡性和不稳定性，市场机制虽然在资源配置中发挥着基础性作用，但市场机制的传导过程、传导效率不可能像在成熟市场经济体制下那样健全、那样顺畅，传统体制的约束和影响还会发生作用，还会产生很多错误信号。市场与政府的边界还没有清晰的界定，即使理论上、政策上界定清楚了，体制上也不可能一下子就调整过来，就匹配得很好。在这种情况下，财政作为政府配置资源的手段与市场配置的冲突会时有发生。解决的出路只有以不断深化改革来处理好二者的关系，直到新的体制完全规范、定型下来。这个过程对财政而言有两项重要工作：一是不断改革自身以推进整个改革，促进市场机制的完善与经济自主运行能力的提高，比如调整税制、增加公共服务与产品的提供、平衡地区差异等；二是直接支持其他各项改革，支付转轨成本，比如偿还社会保障的历史欠账与新体系建设等。这些改革的进展都要以财政收支压力的增大、收支矛盾的加剧为代价。但既然这些改革都是必须的，最终会使经济运行更有效率、更具活力，那么财政就要主动去付出代价、承担责任。因为只有确立了好的体制，才会有良性的生产—分配关系、财政—经济关系，“做”和“切”之间的关系也才能真正处理好。