政治体制变革：靠制度约束还是高官自律

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　　这样提出问题，并不是要否定现行的监督制度体系，而是说现有的监督制约制度不应该有明显的“盲区”，或者存在着它不能企及的特权领域。如果是这样的话，就意味着，在某些特定领域，事实上在制度和人之间，我们又回到了以往的老路上去了。

　　其结果就可能出现像邓小平当年所讲的在西方国家能够解决的问题，而在我们国家则解决不了。这是一个多么值得我们认真思考和对待的问题。

　　制度与自律之间

　　我们之所以要强调制度的重要性，并不是要否定人的自律、自觉的作用，而是说，在制度与人的自律之间，我们更应该注重制度，这才像邓小平所说的更带有根本性、稳定性和长期性。如果我们对一些特殊的群体如省委书记这样的高官，把对他们信任和他们的自律提到了不适当的高度，形成了制度缺陷，就可能为程维高、刘方仁这样的腐败分子，留下腐败犯罪的空间。

　　一个人在为社会提供某种角色或服务的时候，不可能不考虑自身的经济利益，对多数人来说，通常是在理性支配下追求自身收益的最大化。如果这些人拥有了公共权力的话，少数意志薄弱者就极有可能通过公共权力的行使，实现权钱交易，用公共权力在市场中寻找租金。这被西方普遍形容为“权力寻租”。因此，西方学者得出的结论是：政府及其公共权力的行使者，一定要最大化地减少政府对市场活动不必要的干预，更好地发挥市场自身的功能。否则就可能大大增加权钱交易的机会和可能。

　　这也是我们十分强调在对高官的监督中，一定要更注重制度而不是自律的重要原因。

　　政治体制上端改革的推进

　　按照现行的说法，中国的政治体制主要应该包括两个大的方面：一是宪政体制、民主法治、政党政治等属于典型的政治层面的内容；一是政府治理、公共管理等属于行政层面上的内容，也就是我们平常所说的行政体制。前者可以概括为政治体制的上端；后者可以概括为政治体制的下端。

　　应该看到，在过去20多年的改革开放中，我们不仅在政治体制的下端进行了不间断的、大刀阔斧的改革，而且在政治体制的上端也进行了一系列有益的探索。但是两者相比，似乎在政治体制下端的改革更有成效。

　　然而，在政治体制上端的改革，则显得滞后。其中反映在诸如对省委书记这样的重要官员的监督方面，至少还收效甚微，或者十分薄弱。这说明，在政治体制的上端我们不仅有很长一段路要走，而且在这些领域我们还必须依据中国的国情，进行大胆的探索。

　　有专家测算，中国从上世纪90年代以来，每年由于官员腐败造成的直接经济损失大约在9875亿～12570亿之间，大体相当于ＧＤＰ的13．2～16．8％。而1999年全年挽救回来的经济损失只有15亿元，这还不包括在查处案件中大量的人力、物力和财力的花消，其监督成本之高，是非常惊人的。

　　国家经济损失的天文数字与反腐成本的居高不下，告诉我们一个非常重要的信号，这就是要把有效的监督制度的确立，包括对省委书记这种高官监督制度的设计，作为政治体制上端改革的重要内容，坚持不懈地进行下去，这大概是我们未来的事业能否兴旺发达的一个非常重要的标志。

　　已经引起人们广泛关注的是，在新一届党中央领导下，一些具有探索式的监督制约制度正在逐步确立，如中央纪委建立巡视员制度，派出省部级官员对地方进行巡视，其主要对象是省里的党政主要领导人员；在全国人大常委会，今年新设立了特殊的专职常委，并赋予他们重要的权力。尽管这些制度的可行性、功能、作用等，还有待实践的进一步验证，但是这种探索本身是值得肯定的。它预示着，中国在政治体制的高端正在悄悄酝酿一场新的变革。

　　汪玉凯（作者为国家行政学院公共管理教研部教授　原载中国《新闻周刊》2003年第34期　本报有删节）