建设部副部长仇保兴：深化改革积极推进市场化进程(图)

http://www.sina.com.cn 2003年09月25日14:12 人民网

　　人民网北京9月24日讯记者陈云报道：“全国推进市政公用行业市场化暨项目投资洽谈会”于今天在京隆重召开，本次会议由建设部城建司主办、建设部信息中心和中建互联科技发展有限公司承办，将为地方政府和国内外投资商搭建一个交流、洽谈平台，同时也将深入研讨推进市政公用行业市场化的有关问题。

　　建设部副部长仇保兴在“全国推进市政公用行业市场化暨项目投资洽谈会”上的发言：深化改革积极推进市场化进程

　　各位来宾、女士们、先生们！在这个秋风送爽的季节，我们举办了“全国推进市政公用行业市场化暨项目投资洽谈会”，本届的研讨会和洽谈会得到了国内外机构、城市人民政府、行业主管部门和行业单位的热切支持和积极相应。再次请允许我代表建设部向大家表示衷心的感谢！向参加本次研讨会和洽谈会的各位嘉宾和各界朋友表示热烈的欢迎！按照党的十六大提出的进一步完善社会主义市场经济体制和健全、统一、开放、竞争有序的现代市场体制的要求，我们建设部积极探索市政公用行业的市场化改革和发展的道路，去年我们下发了关于加快市政公用设施市场化，就是我们建设部推进市场化进程的又一次重要的活动，会议将就推进市政公用行业市场化进程中普遍关注的热点和难点的问题进行广泛和深入的探讨。并进行省、市招商引资项目的信息发布。

　　众所周知，近年来虽然中央和各级地方政府普遍加强了城市市政公用设施建设的力度，但是由于历史的欠帐，和市政公用行业由于是公益事业由政府统一、统包的观念，导致了投融资渠道不畅通，设施能力不够，运行效率地下的问题，市政公用设施的建设速度仍然迟无社会经济发展，服务的能力仍然迟于人民的文化物质生活条件。总的看，我们面临总的矛盾，一是城镇化的高速发展，与基础设施短缺伴随的矛盾。联合国提出，发展中国家在城市化的进程中，基础设施的投入一般不能低于GDP总量的3％到5％，但我国绝大多数省份这方面的投资只有1％。

　　从另一方面来看，我们每年的城市化的速度应该在1.5％到1.7％，相当于1500万到2000万的农民到城市里面来，所以我们各类城市都以异常快速的速度向外扩张，我们每年要造200亿平方米的住宅，每一个住宅都要供电、供水、供气，都有污水处理，这样的过程要持续20年到30年。所以在世界上没有一个市场比中国更大，我在英国一次商务洽谈会上我曾经说过，光上海市一年的基本建设项目就超过了欧共体的全部，但是高速城市化的过程始终伴随基础设施的短缺，这种短缺就导致了城市化的质量、城市功能的发展受到了阻碍。2是公用设施短缺，与既有的效率下降，改革开放20年，处于垄断经济市政公用行业，无论是污水处理厂还是公交公司等行业，仍然采取老体制经营。

　　虽然他们所提供的公共产品和服务价值不断的上涨，但运行的效率普遍下降。亏损的还在继续的扩大。所以必须要通过改革，必须要通过市场化引入竞争机制才能解决市政公用行业的整体效益下降问题。除此之外没有更好的办法。这是世界各国300年城市化历程中间重要的证明。三是污水的排放跟不上污水的处理，尽管各级政府讨论治理建设，占国债投资的50％以上。但我们的空气污染、水污染仍然是每年增长。水的污染每年递增5到6个百分点，生活垃圾产生量以百分之8的速度增长，但治污的手段还跟不上，由于技术不足、管网不配套、收费机制不到位、运行资金不到位，运行机制陈旧，导致我们已经投资的设施能力严重放缓。很多城市建污水处理厂，但没有很好的经营，一方面城市大量的排污，另一方面基础设施能力完全跟不上，这样的矛盾必须通过市场化让公用企业推出定位，政府才能有效的监督。四是投资需求的缺口与投入渠道的单一矛盾，目前我国国家每年用基础设施的投资（城市建设投资）4000多，外政和财政资金占总投资的2％。所以更多的资金要靠社会和银行信贷解决。我们的城市化正在高速发展，目前的城市化水平还不到38％，我们国家正处在城市化的起飞阶段，连接这个起飞阶段就需要公用设施的快速发展，就必须要投资渠道的多元化和大笔资金的投入。但这种投资需求越来越大和投资渠道的单一化，矛盾越来越多。

　　面对这四大矛盾，和我们面临的严峻问题，出路只有一条，就是加快我们市政公用设施的改革步伐，围绕改革和发展这个主题，必须以打破垄断、建立市场，建立健全市场制度，转变政府的职能，加强监管。开展开放、有效的市政公用行业为目标，借用市场化这个巨大的力量，来推进我们市政公用设施的发展。市政公约行业主管部门要从直接管理、直接投资转变为宏观管理、市场监督，要从管理转变为管市场，从市场的盈亏负责，转变为从对市民负责、对社会负责、对可持续发展负责，对后代负责，尽快形成于社会主义市场经济体制相适应的市场经济体制，全面的推进小康目标的实现。推进市政公用行业的市场化改革，需要明确的几项原则是，一是投资的主体应该多元化、投资的瓶颈应该多样化，这不仅关系到能否增加投资的渠道，扩大的投资的领域，更重要是创造了现在企业法人治理结构的基础。而我们过去在一股独大、全民所有制天下对市政公用设施投资的旧观念、旧体制下面，使没有现代企业制度土壤。如果不进行产权的改革，就不可能进行现代的法人治理结构，也就不可能有现代企业制度，也就不可能提高市政公用设施的运行效率。

　　二是收费一定要到位，同时一定要有成本的限制。这是市场化改革的前提条件，根据保本微利的原则制定的措施不到位，那么改革就难以起步。现在有的城市正在建垃圾处理厂、污水处理厂，开征处理费，收费体系的建立是市场化融资的最主要的保证。所以我们必须要建立低成本、高信用，各种收费能够相互协同作用的，符合我们中国特色的、生产力发展阶段的、低成本、高效率的社会资本。大连、青岛在这方面已经走出了一步。所以地方政府如果不能确保收费制度的合理，外商投资只能是望而却步。

　　三是要全面削减行业的成本。为了吸引外国的资金进入市政公用设施领域，建设部出台的文件取消了企业资格的要求，削减了跨行业、跨地区、跨国别、跨所有制进入限制的门槛，可以说我们的市场是向全世界开放，我们的市场是向所有人开放。人人都可以参与市政设施的建设和管理。这样才能降低市场交易成本，健全市场的体系、促进市场的发育。

　　四是各级政府应该起动优惠，因为市政公用设施目前仍然是一个短缺，仍然是需要跟城镇化高速发展相配套而高速发展提前发展的先导性产业。所以地方政府应该在用电、用水、用地和税收等方面提供长期稳定不变的优惠政策。只有这样，才能有足够的吸引力来使我们的城市公用设施能够健全。使城市的服务功能能够提升，人居环境才能全面的改善，投资公用设施不仅带来了经验、资本、技术，更是带来了良好的投资环境。可以说是一拾四鸟、一举三得。所以给其他行额提供优惠，认为城市基础设施可以不提供优惠是想法非常幼稚和不合理的。

　　五，城市化的搞的好的部门或者有关部门应该采取奖励的措施，对成绩突出、效率很高的市场化进程搞的比较好，我们要采取特别的政策。

　　当前我们认真思考加强研究、规范市场行为，研究市场化改革可能遇到的问题，这些问题第一改革政策的稳定性和连续性的问题，少数政府信誉度不高，一任市长，一任政策。政策说变就变是当前引发市政公用设施不高的重要原因，导致了许多资金雄厚而没有政府背景的企业特别是外资无法进入。所以必须要建立健全场合稳定的政策，而且要使这些政策通过立法的程序成为法律强制性的执行。这才能根本上改变人治为主要特征的，当前各个城市的政治多变的状况。第二项目建设的风险，在市政公用设施建设运行管理上，我们确实没有一整套规范的体系，我们还缺乏完善的法律法规来保护各方面的利益和明确这方面的责任。昨天我会见了英国代表团，环境部部长为首的英国代表团，也会见了美国代表团，他们最关心就是你的法律法规必须要规定地方政府一些责任。必须要有系统的地方法规和中央政策。我就回答他，英国市场化进行了30年，现在才初步建立，美国在这方面法规体系方面仍然还不是非常健全，我们中国才仅仅开始，所以要求一开始市场就有非常健全的法规体系是不可能的，所有的法规体系都是根据实践而来，通过实践，总结经验上升为法规，这是立法的程序。所以我们要抓紧制定相关的法律法规。

　　第二方面我们也保证承诺依照国际的惯例办事。在我们国家如何使投资者规避投资风险，我们历来有两种做法，一种是把过去由国债资金投资和政府投资的项目整体转让给外资和企业的投资者，这可以使外方直接接管已经完成的土建和已经正常运行的污水处理项目和供水项目。同时后继的技术改造，这样就避免外方在初期跟农民打交道，拆迁、征地等他们难以办到的项目。另外我们相应要成立一个项目指挥部，帮助投资方统一协调他们难以解决的问题，尽到地方政府的责任。所谓城市公用设施投资，要建立政府跟企业伙伴之间的关系，这样才能双赢。第三项目投产的经营风险，投产之后最大的经营风险就是欠税，尤其是国有困难企业的欠税，是风险中的高风险，如何把这些风险降低到最大的程度，这是我们应该注意解决的问题。我们有的城市在前几年以给外商固定的回报率为保地，这实际上是消灭了市政公用设施的公平竞争机制，这是花很大的代价买回来的教训。今后投资一般不能搞固定回报率。在市场机制尚不健全和风险较大的西部城市，我们可以跟人民币汇率挂钩，因此特许经营必须按照国际的通行惯例运作，在运作过程中间企业和政府责任应该搞清楚。但是政府不能投包企业所有的经营风险。

　　总之，我们要适应市场化发展的需要，地方政府、各级政府都要逐步实现管理职能的转变，中国的主要职能将要逐渐转变为规范规则、制定规则、强化监督，首先为扩大信息提供渠道，降低市场的成本，打破行业和地区之间的封锁和行业的市政壁垒。建设部和有关行业协会将组织有关的专家对市政公用设施的技术和装备进行评估和认定，并实时进行发布。建设部还确定每年召开两次市政公用设施会议，使国内外的投资者进场交易，使更多的企业进入这个行业。这次大会就是我们原来计划的大会之一，其次公开招标，充分的扩大市场范围，只有通过公开的招投标，才能优胜劣汰，找到真正有实力、善经营的投资者。我们说公开招标不是万能，但没有公开招标却是万万不能，公开招标对降低市场的门槛和运作透明度、扩大引资范围都是非常有效，不能替代，要坚定不移的推行这个方针。第三培养合格的市场中介机构，市场中介机构对市场的信息比较了解，操作项目的投资、运行、管理有独到的经验，而且市场中介机构有一套自我约束的机制和法规，世界银行和央行采取污水处理一系列的办法，就是通过中介机构来运作的。我国市政公用设施走市场化道路就要培养大量的中介机构，中介机构建设与否，标志我国这领域市场发育的程度。

　　我们的市场发育程度越高，界定我们的规模越透明，教育的成本越低，政府就等能够规范运作和监督。第四规范合同，强化监督。为了最低程度减少债权不清，造成政府事后不必要的干预和责任的缺位，就必须规范双方的合同，建立一整套比较规范的合同章程和管理归。对地方政府应该尽到责任，必须有明确的规定，防止地方政府责任缺位、责任推诿。另外对政府干预的权力要有一定的限制，政府委托中介机构代理服务甚至代理监管，对公司、企业服务质量要进行全面的监管，要对市民负责，对可持续发展负责，对下一代负责，对不可抗拒的因素，比如国家重大政策的变化，或者重大自然灾害损坏要做明确的规定，这样减少了事后的麻烦。

　　总之我们推进市政公用行业市场化建设有六大目标，第一就是鼓励越来越多的企业参与市政公用设施的建设和管理。第二，保证市政公用设施长期稳定的经营，特别是我们的政策必须稳定。第三，要实现经济效益、政治效益、生态效益高度的统一，以较低的运行成本减低老百姓的负担，这非常的重要。五是地方政府尽可能的减少事后的干预和责任的缺位，这两者都必须要解决。也就是政府的责任边界应该非常的明确，最后一个目标就是确保公众利益和公共的安全。本次“全国推进市政公用行业市场化暨项目投资洽谈会”，作为我们建设部推进市政公用设施市场化进程的重要部分，将就开放市政公用市场、建立统一的制度等方面进行研讨，并请国内外著名的金融机构和各城市进行市政公用设施的洽谈，这次会议的召开必将使国外企业对我们更加的了解，增强投融资的信息，也为各地政府提供一个招商引资信息发布的平台，加强市政公用设施建设的步伐。据统计参加这次盛会的机构有100家，有关政府机关100家，资金规模超过1500亿，可以说本此的投洽会，是一次层次和规模空前盛会，对推进我国市政公用行业市场化进程，促进市政公用行业市场化招商引资都具有重要意义，最后预祝本次大会圆满成功！来源：人民网