北京城市管理的落后是一个无法否认的事实，这也是中国城市化进程中普遍面临的问题。导致城市管理落后的原因有多方面，主要有以下几种：一是传统管理方式的惯性作用，政府行政体制本身就具有刚性作用，行政体制之间的非开放性导致内部管理的紊乱。二是重建设轻管理，把建设和管理割裂开来，未把建设纳入统一管理之中；三是受政府任期和目标的影响。政府任期原来是3年、现在是5年，时间是有限的，同时对政府的考核指标首要的还是国内生产总值、财政收入，未把城市管理的标准和实现程度作为重要的考核指标，作为领导者对此还缺乏深入的研究。

　　北京整个城市管理的最大问题也是一直没有跳出的思维怪圈就是头痛医头、脚痛医脚，是简单的叠加式的思维方式，只做加法、减法，不做乘法和除法，城市功能只做内部疏散、不做外部疏散；结果留下了不少后遗症，只好针对后遗症又出台一系列的政策和方案，循环往复，以至无穷，问题没有得到根本解决，政府管理部门却忙得团团转。比如大家都很关注的交通问题，交通拥堵有增无减；比如城乡结合部的环境脏乱问题死角，还有许多管理的盲点和空白；比如群防群控问题，发挥广大居农民的作用，在一些特殊问题上是有效的，比如对抗击非典，但对城市管理掌握基础数据和基本情况不具有普遍意义；比如随着中国整个城市化进程的加快，大量低素质的外来人口在北京聚集的问题。北京城市管理中存在的问题需要我们跳出原来的思维模式和框架，从另一个角度进行反思，要靠大城市之间功能之间的相互协作，要靠开放式管理，才能找到问题的症结，才能找到解决问题的办法。

　　上篇 建立京津塘地区的第一城市，实现大城市之间的分工协作

　　1、经济地位问题。解放前，北京纯粹是一个消费城市，解放以后，北京倡导“由消费性城市转变为生产性城市”，但是鉴于北京首都的地位，北京后来一直被定义于中国的政治中心、文化中心，而没有定义于经济中心，当然经济中心的第一把交椅非上海莫属，上海是中国的第一工商业城市。但是北京承担起与国际化大都市相称的地位必须大力发展经济，因为北京在承担起首都的职能的同时，必须承担起区域经济发展领头羊的作用，北京在中国的城市化进程中做出了自己的贡献，它创造了新的财富，它解决了大批人的就业，它已经无法回到单一的消费城市的职能，中国的首都也不再是北京唯一的职能。北京除了履行首都的职能之外，它要解决其他与履行首都职能无关的一千万人的生产生活问题，甚至将来越来越多的人的生产生活问题。随着中国城市化进程的加快，中国将形成几个大的城市群，主要有以上海为主的长江三角洲城市群、以香港深圳为主的珠江三角洲城市群、以北京为主的京津塘城市群等等，这些城市群将形成1-2亿人口。北京必将成为环渤海地区的第一城市，将成为区域经济中心，对周边其他城市具有强大的辐射带动作用，目前从物流交换的频繁程度表明北京经济的吸引力已经辐射到周边广大地区。面对这一现实，北京不要遮掩区域经济中心的地位，明确了区域经济中心的地位，才能更好地规划北京市的支柱产业，目前北京支柱产业的不确定性、不稳定性是将来需要解决的问题。

　　2、区域协作分工问题。在一个大的城市群中，城市之间的功能协作和产业分工将是社会主义市场经济发展的一种新形式，它是城市和经济可持续发展的必要条件。社会主义市场经济将呈现以下两个明显的特点：一是由企业之间的竞争转变为城市之间的竞争，城市成为企业竞争的平台；二是产业结构之间的竞争将转变为城市群之间的大规模全方位的分工协作。北京在适应这一变化方面明显落后于其他大型城市，比如，在长江三角洲地区，上海已经发挥了区域第一城市的作用，其经济作用已经辐射到苏锡常甚至南京，上海的经济作用已经超越了行政区域，对本市的经济结构调整起到了非常好的作用，一些劳动密集型低附加值的产业已经转移到周边城市，而上海专注于发展高附加值的都市型工业和现代服务业，使上海和周边城市之间形成了从高级产业到低级产业互惠、互补、相互依托、相互支持的产业割据。北京目前还局限于在本城市内部搞产业调整，在开放的世界中，这种产业调整是很难成功的，目前北京产业结构不合理，产业基础脆弱，高新技术产业化的后劲不足，工业基础脆弱，主要原因是没有与周围城市形成相互依托的产业链条，比如与天津的、与河北工业城市的合作都还缺乏深度。一个城市的功能和产业毕竟是有限的，它自身的功能和产业不可能在一个封闭的城市里实现自我交换。北京未来要大力发展都市型工业，比如高档轿车工业，它的分厂不要过多放在北京郊区，要根据比较优势的原则，大量的放在离京津塘地区。从城市功能来说，北京没有海港，只有空港，这是制约北京发展的一大因素，通过城市功能协作，在天津或塘沽彻底解决出海港问题。为彻底解决区域合作、区域融合，一是北京要主动放下架子，寻求与其他城市的合作；二是要进一步提升合作的层次，在三省市建立松散的行政协商制度，寻求在交通、产业合作等领域的协作。

　　3、规划问题。北京目前有1400多万人口，属于特大城市，对北京的城市化进程目前普遍的观点是：城市化过度，城市基础设施已经无法承担越来越多的人口，城市摊大饼的持续扩张已经让人忍无可忍。城市规划一而再再而三地被突破，先是城市规划，控制在二环以内，继而是控制四环以内，人口控制在几百万以内，再就是建立100平方公里的绿化隔离带来控制市区增长，在最近一次全市空间规划研讨会上，区县新增建设用地480公顷，这种摊大饼式的发展模式似乎无法控制了。出现这种情况的根本原因在于城市规划部门的规划指导思想是建立在北京过度城市化的基础上的，而实际上正好相反，北京表现出的是城市化不足：一是从城市化率和住宅率、道路比率上来看，北京的建设空间还非常大；二是从中国国情看，北京不可能搞封闭的城市化，北京的城市化不足，很大源于中国的城市化才刚刚开始。所以北京城市面积的扩大是不可避免的，靠一个绿化隔离地区把北京的发展空间罩住显然是不现实的。北京必须寻找新的发展空间。在寻找新的发展空间上，北京必须考虑以下几个问题：一是同心圆式的城市扩张已经遇到了自然条件的限制，西北部的山脉的阻挡已经不能再画一个完整的同心圆；二是原先的周边小城镇的发展模式已经受到了成本的限制，北京周边33个中心镇远离市中心，基础设施的建设成本将非常巨大。三是要考虑北京城市群的辐射需要，大北京地区的建立是一个必然趋势，向天津和唐山地区的辐射将是正确的选择。所以，北京地区未来的规划应该是一个开放的考虑到城市群的大北京的规划，有人考虑在北京东南建立北京新城是符合以上这三个考虑的。

　　4、开放性问题。北京是中国的首都，她作为在全国的功能定位一开始就是开放的，就是面向全国的。但是如何解决中国的首都和北京人的城市是事关北京未来发展的关键。中国城市化进程已经到了爆发的阶段，是任何力量也无法阻挡的。中国八亿农民如果在未来的数年里有一半实现城市化，那将有4亿农民涌入城市，大城市首当其冲，北京也面临着外来人口集聚膨胀和大规模的农村城市化问题。对这一现实问题如何做出正确选择，对城市管理者是一个考验。我们不要忘记，从历史来看，城市的相对富裕是牺牲了农村的利益换来的，也就是通过剪刀差来支持城市的发展，可以说，如果没有整个中国的现代化、城市化，八亿农民不过上健康、文明富裕的生活，就没有北京和上海的现代化化、国际化。外来人口的袭扰、城市难以控制的规模的扩大是大城市难以消除的痛，它时刻提醒中国的国情，它时刻提醒城市人的文明生活属于超前消费。

　　下篇 走出职能细分及市场化不足造成的管理误区，降低管理成本

　　5、职能细分问题。职能细分是城市管理出现问题的主导因素。城市是一个国家和地区经济、社会、文化发展水平的空间存在形式，是以人为主的各种要素的聚合体。城市是一个有机体。任何对城市这个有机体的不适当的分割都会造成管理的无序和管理成本的增加。北京是一个特大型城市，在把握整体性上会有很大难度。目前实行的“条块结合、以块为主”的城市管理模式实际上是一个对这个有机体不适当的分割的模式，没有把北京城作为一个整体来考虑，主要表现为：一是块太多，把北京市切割成权责不对称的多个行政区域，功能区域和行政区域不统一，为实现功能区域的功能，行政区域之间需要加强协调，加大了管理成本，如区县边界建筑物不统一、功能重叠，区域性的商务中心交错，环境脏乱等往往难以避免。目前北京有18个区县、45个委办局（今年机构改革前有近60个委办局），这些划分有历史承接的原因，但随着北京城市化进程的加快，城区面积急剧扩大，区县原有的管理体制需要调整、整合，以适应这些变化的需要。城八区（东、西、崇、宣以及朝、海、丰、石的城市化部分）应该有一个统一的行政协作组织，主要管辖市中心开发建设和管理，应尽快明确城乡结合部地区（朝、海、丰、石）城市化范围，不可无限制地向四周扩大城市化面积，同时明确远郊区县的发展范围，实行单独管理。虽然有人认为这种调整过于超前、不便于实施，其实不然，因为城八区都有完善的街道办事处，在对辖区的管理体制上是完善的，隶属于哪一级政府不会改变完善的基础管理体制，其次，城八区的城市化已经建立或基本框架已经建立，为了防止摊大饼式的外延式发展，需要建立统一的行政管理体制。二是条太多，职能分割过细，造成审批环节过多，而关键的问题没有把握住。同时造成效率低下、漏洞易出。管理分割的地方，就是漏洞出现的地方。表面上看，管理的细分能更好地明确责任、更好地落实，实际上管理的细分往往失去了对原来目标的控制。比如，对市场秩序的整顿，政府各职能部门的分割相当严重，工商部门只能管市场上有照的商贩、城管部门只管街面无照游商，如果一个无照游商从街面跑到小区里边，工商和城管只好望洋兴叹，谁都无权管理。沿袭这种细分的管理模式，更容易产生人浮于事的弊端，现在，社区管理时兴，工商、城管、公安、社会保障都要进社区，有些区县为了解决大龄下岗职工的就业问题，开发了许多社区就业岗位，如城管协管员、公安协管员、保洁协管员、社会保障协管员等，这些协管员的工资除去三项保险之外只有600多元，由于职能的细分，这些协管员的工作量都不饱和，只能管自己职责范围内的事，如果该社区内某处有一片废纸又恰逢保洁员生病，其他几位城市协管员即使看到这片废纸也可以不用去捡拾，而且符合职责规定的要求，在该保洁员痊愈之前，这片废纸还会待在原来的地方，如果社区居委会主任发现了这片废纸，他会召集其他协管员来协商谁去捡拾这块纸，加大了管理成本。实际上在国外一个区的卫生局局长亲自抽血做实验、身兼数职的情况非常常见。要改变这种状况主要是减少职能的细分，在行政管理上需要更加宏观，比如对一个建设项目的审批，实际上一个规划委员会应该全部办完，无须再跑更多的部门，区县一级的发展计划委员会应该取消等等。三是责任不明确问题。“条块结合、以块为主”从理论上讲也落实了责任问题，任何一个城市管理的主体都有相应的责任，任何一个事件都能找到责任主体，城市管理者思维的严密性是没有问题的。问题是一个事件往往有多个责任主体，出了问题往往各打四十大板，责任并没有得到真正落实。总之，随着北京城市化的高度发展，特大城市集聚区日益增多，城市间的许多问题需要共同解决，目前分割过细的行政和职能管理模式要向大都市区的行政管理模式过渡。大都市区是以某一大城市或特大城市为中心，包括周围市镇的城市化地区。北京目前集聚和扩散并行，大都市区正在形成之中，基本的框架已经建立，但是区县之间的行政分割使城市中心的通行能力、基础设施建设方面都面临很大的问题，需要采取大都市的行政管理模式，统一组织实施。

　　6、科层体制问题。城市管理的许多问题是不落实问题，这部分是由于决策者制定的政策无法落实或难以落实，政策过于抽象或极具理论色彩，比如绿化隔离地区新村建设政策在城市化方面、开发建设方面都有具体规定，但缺乏针对性和整体性，绿色产业难以建立、新村建设难以启动，致使遗留下许多难以解决的问题。然而城市管理不落实的更重要的原因是科层体制。各级政府接到指示以后只是作为中转站，再传递给下一级，在传递过程中，信息逐渐发生衰减，而监督的力度也逐渐减弱，由于传递的链条过多，真正落实这项工作的只是基层工作人员，批示管理就是科层管理的产物，一个问题从上到下，层层批示，最终还要由最基层来落实，而最基层组织的工作水平就是上一级政府的工作水平，城市管理水平的提高当然就是一句空话。为了降低城市管理的成本，提高城市管理的有效性，城市管理应该继续加大创新的力度，建立起真正适应现代化国际化大都市需要的城市管理框架。首先，要改变目前的科层组织的管理体系。目前城市管理的组织体系是金字塔式的垂直的组织体系，塔尖发出目标任务等具体指令，经过中间的接力传递，最后到达塔底。一个城市就像一个企业一样。一个企业，如果管理层次过多，交易成本会上升，在由上到下传达指令的过程中，信号会发生衰减，在由下到上的信息反馈过程中，信号会发生失真，致使整个组织的效率降低，这是信息经济学和制度经济学最新研究的问题。

　　7、区县博弈问题。在北京市城市管理重心不断下移的情况下，经济发展的重心也逐渐转移到以行政区划为边界的区县，鉴于18个区县都有发展区域经济、促进当地城镇居民就业和收入的提高等任务，区县每年财政收入的增长就成为区县政府的首要的任务，在这一指挥棒的指挥下，各区县之间展开了对招商资源的争夺，纷纷出台各种优惠措施，受政策优惠的影响，企业频繁的变换注册地点，各区县对企业服务的承诺前提是必须在本区县注册纳税，否则将面临不同的待遇。有些区县对异地纳税企业采取强制性手段，如对该企业新的经营项目不予审批等办法，逼迫企业就范。而有些企业选择异地注册，是为了选择更高的税收优惠，所以企业在追逐利益最大化方面面临两难选择；而区县在追逐税收最大化方面也面临两难选择，一方面区县政府要采取行政强制手段使异地纳税企业在本地注册，另一方面又担心税源流失，背上破坏发展环境的“罪名”。如中关村科技园区也是受高科技政策优惠的影响，园区入住企业数、园区生产总值、园区上缴税费均是年均递增30%50%，其增长速度已经超出了基本的经济规律，其实，大部分企业并没有在园区生产、经营，只是注册在园区，这么高的速度，并不说明高科技产业发展的速度，只是反映注册增长的速度。据了解，中关村一区五园中的一个园注册了高科技企业1800多家，而实际上在该园经营的只有80家。注册经济这个指挥棒使政府也加入到这两败俱伤的博弈中来。扰乱了经济发展的正常秩序。而产生注册经济的根源在于目前的分税制，即营业税等主体税种采取市与区县“五五”分成，个人所得税除了上缴中央外实行市与区县“六四”分成，这样的分成比例也足以调动起区县政府争夺税收资源的积极性。所以说，目前的分税制还不是严格意义上的分税制，只是称得起税收的分配制。注册经济反映的更深层次的一个问题是：政府如何为企业服务？从注册经济的观点来看是为了获取它的税收，也就是说服务是有报酬的，如果没有报酬就赶它出去，从这里来看，服务就是要获得报酬的一种市场交易行为。而政府的服务行为不应该直接从服务对象得到服务报酬，它得到的必须是二次分配，但是它也应该得到在办理证照等过程中发生的少量的手续费。严格来说，政府直接为企业的服务应该是无偿的、不讲条件的。区县之间的博弈人为地造成了市场的不均质性，阻碍了资源的合理流动，加大了企业的机会选择成本；区县之间的博弈也加剧了区县政府的短期行为，无法把主要精力放在培育企业的长期发展和规模的扩大上，更进一步加大了区县财政收入的波动性；区县之间的博弈造成了城市功能重叠，区县城市风格自成系统，全市整体形象缺乏统一性，国际化大都市的魅力难以显现。

　　8、市场化问题。渐进性无疑是社会主义市场经济的一个主要特征。但是在城市管理方案的制定过程中，渐进性的方案，也就是过渡性的方案只会解决一个问题又会出现新的问题，解决了历史遗留问题，又会出现新的历史遗留问题，以至于陷入了问题的泥潭而不能自拔。比如，城市和农村房屋拆迁，北京市先后出台了12号文、7号文和87号文，开始按户口补偿、后来按面积加系数补偿、再后来按重置价补偿，按户口补偿时，老百姓纷纷采取多开户的方式，一间房子里边能分出4、5户，以求获得最大的补偿资金；按面积补偿时，各家各户纷纷在自己院里盖满了房子，违章建筑屡禁不止；按重置价补偿时，各家各户都在办理营业执照等等，这些都加大了拆迁和建设成本，北京成为全国房价最高的城市，同时也引发了群众上访事件，地方政府屡屡成为被告，这些现象说明老百姓很容易找到北京在城市建设的管理方面的漏洞。出现这些问题的根本原因在于政府管了许多市场管的事情，北京的市场化水平低。拆迁应该以市场为主体，不应该以政府为主体，拆多少、补多少主要是开发商的事，政府主要是宏观监管。现在制定的拆迁补偿基准地价只是宏观指导价。在市政基础设施的市场准入方面做得还很不够，基础设施的投融资过分集中在政府，缺乏企业化运做的载体，难以形成借、用、还的良性循环，许多市政基础设施项目的招投标还是流于形式，市场主体难以获得真实的市场信息，由于信息的垄断性，致使这些项目的利润偏高，有些市政项目的利润高达20%-50%，一个人因为仅仅拿到一个市政项目就一夜暴富，不仅使财政投资的效益显著减弱，而且大大抬高了投资成本。目前在市区资金分配上、权力分配上也基本是市区各半，市和区县分别都是强势政府，从而形成了市职能部门和区县的讨价还价体系，特别是在资金的分配上，区县政府获得的多少基本上是以讨价还价的能力来定的，而不是以项目的实际需要，这也降低了资金的使用效益。北京是一个高价格运行的城市，这与政府垄断了过多的资源，直接参与项目建设有关。

　　9、任务和目标问题。我们天天讲政府职能转换，但是我们已经习惯了政府原来运做的方式，转变起来何其困难，政府一直觉得他有强大的力量足以解决任何问题，他的职能仍然是包罗万象的：发展经济、就业、建设、企业发展、城市管理、安全、稳定等等，我们往往忽视了市场的自我调节作用和强大的力量、甚至是对各个主体的无微不至的照顾和有序高效的运转。要转变政府职能首先从认识政府所起的实际作用。任何一个政府都是有限的政府，他所起的作用也是有限的。非典过后，经济能够得以迅速恢复，主要是靠的市场自身调节的力量，政府减税只是起了很小的辅助作用；实际上一个地区GDP的增长，只有很少一部分是政府所起的作用。政府所起的作用主要是在市场失灵的地方，比如公共服务、基础设施的建设等等。

　　10、产业链条问题。北京必须打破区域分割，从与周边城市之间、从城市内部之间形成新的相互支持、相互依托的产业链条。北京在产业链条形成上存在以下几个问题：一是区域之间的分割造成产业带之间的孤岛，比如高科技园区、CBD、现代制造业等区域，缺乏相互连接的产业链支撑，自成体系，对周围的辐射带动作用低；二是片面追求发展大企业，中小企业缺乏发展空间，去年，全市51家大型企业集团资产总额达到3430亿元，同比增长接近8%，但亏损增长额35%，在岗人员下降了10%以上，对就业的吸纳能力并没有随着资产规模的扩大而增强，所以政府要考虑大企业和小企业协调发展；三是片面追求外来权益资本，本市民营资本反而享受不到国民待遇，直接排挤了当地居民的就业；四是上游经济和下游经济之间缺乏充分粘合，中间经济地带缺乏，造成经济发展的风险进一步加大，去年北京工业一度出现严重下滑，影响北京的整体经济发展就是一个例证。五是在没有市场基础的情况下通过政府行为片面扩大某一产业的优势地位，将扭曲整个产业结构，北京的汽车工业要发展好，必须有完整的产业链做支撑，并逐步交由市场去发展壮大，建立有效的产业链条比建立一个单纯的汽车工业难得多，但是也重要的多。

　　（作者系北京市丰台区政府办公室常务副主任 经济学博士 ）来源：人民网