作为邮政行业的基本法，《邮政法》的颁布与施行已经有17个年头了。回首这17年，中国的邮政行业发生了天翻地覆的变化，昔日的蜗牛邮政正努力改变自己的形象。然而，在邮政经营过程中，以前没有遇到过的新问题又出现在人们面前。一些“洋”邮局变相来到中国，与中国的邮政企业进行竞争；国内的一些企业看到个别种类的邮政投递服务赢利丰厚，也加入到与邮局竞争的行列。特别是少数邮政企业和邮政工作人员利用邮政设施进行假冒伪劣产品的运输活动，严重地干扰了我国正常的经济秩序。甚至个别邮政企业与犯罪分子相互勾结，进行走私活动，给我国国家利益造成了严重的损失。面对这些问题，邮政法的立法思路必须改变，未来的《邮政法》必须解决以下五方面的问题：

　　第一，新经济条件下的邮政应当包括哪些内容？以前，我国的邮政服务是公益性的事业，邮政的范围相对固定，邮政的经营几十年不变。现在邮政企业新增了许多服务项目，一些传统的邮政服务衍生出许多服务品种。这些新增加的服务内容是不是属于邮政的范围？中国的邮政应当如何定义？换句话说，中国的国有邮政企业在新形势下如何界定自身的经营范围？这是一个十分敏感的现实问题。长期以来，投信寄物，依赖邮政企业。现在，人们有多种选择的渠道，许多业务不是邮政企业愿意不愿意做的问题，而是客户要不要你做的问题。在立法时，我们面临两种选择，一是继续坚持传统的专营观念，将那些传统的邮政服务项目连同新增的服务项目一并实行专营，为邮政企业的生存提供良好的法律基础。二是根据市场竞争的需要，重新甄别邮政专营项目，凡是必须实行专营的项目，由国家的邮政企业实行专营，而那些不需要实行专营的项目，由市场主体开展平等的自由竞争。

　　中国的邮政法面临的第一个问题就是，科学地界定邮政行业服务范围。在制度设计时，我们有以下几种模式可供选择，一是定义主义，即在法律条文中明确给邮政下一个定义，凡是符合该定义的，即属于专营的范围；二是列举主义，它可以再分为例示列举与限制列举两种，前者是将法律条文中的项目作为例子，未列举的项目未必不属于邮政专营的范围。后者是将邮政专营的项目一一列举出来，凡是法律条文中没有列举的都不属于邮政专营的范围。还有一种是定义加列举的立法模式，就是在法律条文中列举数十项邮政专营的项目，凡是符合邮政专营定义的项目，虽然在条文中没有列举出来，也应当由邮政企业专营。我们认为，在现阶段，可以采用定义加列举的立法模式，界定邮政专营的范围。

　　有人指出，邮政与邮政专营是两个概念，确定了邮政的概念，不一定能够确定邮政专营的范围。这种观点是正确的。各个国家邮政的业务范围是不一样的。权威的国际组织关于邮政也有明确的定义。在立法中我们固然要确定邮政的含意，但更主要的是，应该确定我国国家邮政企业的专营范围，确定我国邮政服务的主要内容。如果我们仅仅满足于给邮政企业下一个笼统的定义，而没有确定其专营的范围，这样的立法毫无价值。

　　应当看到，邮政专营的范围有逐步缩小的趋势。以德国为例，从1997年6月起，德国联邦议会就决定，允许私营企业经营一部分邮递业务，从1998年开始，已经先后有700多家公司得到了邮政经营许可。在2002年以前，200克以下的邮件由德国邮政专营，从2003年开始，这一专营特权也将被取消。（《经济参考报》2000年12月6日）德国之所以立法缩小专营的范围，是想减轻政府的负担，通过竞争来改变邮政的服务质量。有人曾经作过统计，一件10千克的包裹，德国国家邮政邮费为45.24马克，而私营邮政公司仅收费18马克，并能保证两天内送到，5千克的包裹从德国寄到奥地利，国家邮政企业需要2到4天，价格是36.5马克，但私营的邮政公司却仅收13.92马克，寄送时间也只有2到3天。由于在我国还没有放开投递服务的经营项目，所以，国家邮政与其他企业的经营收费以及服务所需的时间无法比较。但有一点可以肯定，放开有利于竞争，而竞争会降低价格，缩短投递的时间。所以我赞成缩小邮政专营的范围，扩大邮政竞争服务的项目。

　　有学者认为，邮政专营涉及到国家的信息安全，涉及到保护公民的通信自由的问题，因而不能放开专营。如果从一般理论上来分析，这样的思考或许是对的。但是，放开经营并不是不进行管理，恰恰相反，专营业务放开后，邮政管理机关面临更大的管理任务。对那些虽然有邮政专营的资格，但却损害了国家与公民利益的经营行为同样可以进行处罚。首先，如果企业经营服务不到位，损害了客户的利益，应当追究其民事责任；其次，如果企业的经营活动违反了国家的行政法规，损害了国家的利益，行政机关可以追究其行政责任。对那些侵害国家和公民的通信秘密，情节严重的，国家可以直接追究其刑事责任。既然现在国家的邮政企业经营中还存在着侵害公民通信权利的案例，我们当然无法保证未来邮政业务放开后，就不存在侵害公民通信权利的事件。我们的邮政管理部门唯一能够做的就是，加大管理的力度，将问题尽可能地消灭在萌芽中，而不是取消或限制邮政服务经营中的正当竞争。

　　未来的邮政立法应当以邮政专营的范围为立法突破口，同时加大邮政行政管理的力度，使邮政法成为符合市场经济规律的，老百姓需要的基本法。

　　第二，国有的邮政企业能否改变组织形态？面对日益严峻的邮政竞争格局，国家邮政企业也面临着两种选择：一是继续走国有独资，政企不分的老路子；一是努力改变自己的组织形态，通过进行多种形式的改造，适应市场需求。中国的邮政企业自上而下，长期形成了目前的经营局面。这种组织结构能够较好地反映邮政经营的一般规律，具有一定的科学性。但是，随着邮政服务范围的增加，传统独资形式的企业经营模式难以调动企业职工的积极性。所以，在这几年的改革中，有相当一部分邮政企业实行“一企两制”，老单位沿用老办法，新单位实行新的经营组织形式，在公司制的基础上，大胆吸收职工入股，成立具有现代意义的股份制企业。例如有的企业在成立邮政广告公司和礼仪投递公司中，就采用了有限责任公司的形式，或由企业的职工参股，或与其他企业合办，逐步打破了邮政企业传统的大一统格局。

　　但是，这些改革面临两方面的问题，一是由于实行单个突破，难以形成大的气候。有的邮政企业在与其他单位进行股份制合作中，利用已有的专营权参股经营，实际上是靠卖专营权谋利，很难触及到企业的实质问题。二是在改革中产生了许多新的矛盾，为企业的进一步发展人为地设置了障碍。有的企业内部，不同部门由于实行了不同的办法，分配差距拉大。一些实行独立经营的企业职工一方面从新企业领取高工资，另一方面又不愿意丢掉国有老企业的福利，两头得好处，其他部门的职工在改革中要求与这些企业的职工享受同等的待遇，结果使整个邮政企业的改革彻底变形。

　　我们认为，中国的邮政企业自身也必须进行彻底的变革。具体地说，首先，邮政企业必须降低组织费用，迎接市场竞争的挑战。从经济学的一般理论来看，如果企业的组织费用过高，在市场竞争中就没有竞争力。就邮政企业而言，降低组织费用一是要降低邮政服务流转的层次，减少邮政中间企业，通过建立大的邮政枢纽来代替机构齐全的邮政企业。二是要减少邮政企业内部的管理成本，取消或者合并邮政企业的一些内部机构，实现企业的高效运转。

　　我们设想，今后若干年内，在国家邮政企业现有的组织框架内，通过资本重组，建立中国邮政集团。在邮政集团内部，根据职能的不同，划分为若干个公司。对那些组织机构健全、运转良好的公司可以考虑推荐上市，通过吸收社会资本，为中国邮政的发展打下基础。想当初，中国电信对外开放时，曾经有不少人提出反对意见，认为这样会危及中国的电信安全。现在看来，只要我们在资本的运作中把握好方向，完全可以做到以我为主，并且充分利用社会资本为我国的邮政事业发展服务。

　　未来的中国邮政应当是以国有股份制企业为龙头，多种组织形式的邮政服务企业并存的局面。在立法上，我们也应当顺应时代的要求，为中国邮政企业的资本重组预留下足够的法律空间。

　　第三，中国的邮政立法模式应当呈现什么样的形态？目前我国的邮政立法模式是以《邮政法》为基本法，在《邮政法》之下制定了《〈邮政法〉实施细则》。国务院还颁布有邮政行政法规，邮政行政主管部门还制定了一些邮政管理的部门规章。这种立法上的层次性大体上反映了我国对邮政规范的需求。但是，这种立法模式也有不足，一是《邮政法》之外的各类规定往往难以为公众所知悉，在法律的实施中会被打折扣。二是各层次规范之间的衔接不够，立法中的“神龙见首不见尾”的现象经常发生。往往是“上位阶”的法授权“下位阶”的法作出具体规定，而“下位阶”的法又没有作出规定，出现了立法断层。

　　我们认为，未来的《邮政法》应该尽可能的周全，避免授权行政法规或部门规章再加以规定。也就是说，我们的《邮政法》应该是一部真正的具有“法典”性质的法，它能够解决现实生活中多方面的基本问题，而无需再借重其他的规范加以调整。具体地说，在邮政经营主体方面，应当在与《公司法》、《合伙企业法》、《个人独资企业法》等法律相衔接的前提下，规定邮政经营企业的主体资格。在邮政经营方面，应当在考虑到公平竞争的前提下，确定国有邮政企业专营的范围，适当放开邮政服务业务。在邮政管理方面，应当确立我国的邮政管理体制，实行中央与省级邮政管理相结合的办法，将邮政管理的主要权力集中到中央一级，便于国家从全局考虑，进行统一协调和管理。

　　有的同志认为，在《邮政法》的修改一时还难以进行的时候，应当考虑先修改《〈邮政法〉实施细则》。我认为这种想法有一定的道理，但实施的过程中会遇到一定的困难，一是实施细则是根据《邮政法》制定的，如果《邮政法》不进行修改，实施细则的修改难有大的作为；二是如果顺应经济发展的要求，将实施细则进行大规模的修改，又难免会出现“以下犯上”的错误，公然违反国家的法律。所以，我建议尽快修改《邮政法》，在新的《邮政法》颁布实施后，不再搞实施细则。

　　第四，如何理解邮政立法中遵从现实与适当超前的关系？在《邮政法》的修改过程中，有的学者认为应当考虑到我国的实际国情，有条件地吸收国外的有益经验，避免出现立法上的大振荡，从而给我国的邮政事业带来不应有的麻烦。我认为，目前的邮政立法确实存在着许多弊端，有相当多的新型社会关系在我国的邮政法中没有体现。现在我们正处在改革时期，各种生产关系经常性的处于变化中。如果立法仍然满足于对现存生产关系进行描述，我国的邮政法还是不能适应生产力发展的要求。所以，我们认为，未来的邮政法应当以适应生产力要求为立法目标，对邮政企业的组织形态，邮政行业的监管模式，邮政服务的专营范围作出具有超前性的规定，只有这样，《邮政法》才会有生命力，才会有稳定性，才会促进我国邮政事业的长期发展。

　　第五，如何正确看待国有邮政企业在改革中得与失的问题？一种观点认为，未来邮政法的颁布，将使中国的国有邮政企业日子难过。我们认为，这样的论断是消极的。从减少邮政专营，扩大邮政竞争的范围这个角度来看，我国的国有邮政确实面临一定的困难。如果国家邮政行业以不变应万变，在竞争中自然会处于守势。但是，如果国有邮政企业能够顺应市场需求，在企业组织结构、经营方式等方面进行创新，在未来的竞争中必然会焕发新的生机。《邮政法》的修改与颁布为国家邮政企业的发展提供了新的机遇，如果国家邮政企业能够做好准备，进行资本的改组，积极探索新的经营方式，开辟新的经济增长点，在未来的市场竞争中一定会占据主动，树立新的形象。

　　我们在认识《邮政法》时，一定不要仅仅将其视为“堵”的法律，而应当将其看作是“导”的法律。邮政企业透过新的《邮政法》，可以开辟新的经营渠道，可以实现资本的进一步扩张，可以实现多种形式的联合，甚至可以通过上市借助社会资本发展中国的邮政事业。

　　我们对中国新的《邮政法》期待很多，因为中国未来的邮政发展需要《邮政法》作铺垫，需要新的《邮政法》来勾画。相信随着《邮政法》的修改与颁布，中国的邮政事业将会呈现出新的局面。来源：人民网