连云港：“有为”而治（双城记）(图)

http://www.sina.com.cn 2003年10月15日15:57 人民网-华东新闻

审批中心的建立提高了行政审批效率。新华社记者　孙参摄

　　新华社记者　周放

　　行政审批制度改革已遍及全国。在这场自上而下的政府行政改革浪潮中，市、县级政府成为弄潮儿

　　今年8月27日正式颁布的《行政许可法》，首次以法律形式全面确认了由地方政府主导的持续3年的行政改革探索

　　伴随审批制度改革发生的政府行为模式转变引人注目。长期靠文件和上级指示行事的地方政府，开始从被动“执行”向主动“作为”转变，首次跨越“等靠要”的历史局限

　　在全国率先推进审批制度改革的江苏省连云港市，3年来的探索与突破集中展示了这种变化轨迹

　　编辑手记

　　今天本版两篇稿件似乎有些“跑题”———不是那么很城市化的。的确，行政改革涉及的范围远远超出了城市领域，超出了我们以往的城市概念，那些直观地表现为城建规划、管理，表现为大街小巷、绿地高楼的、狭窄的城市化意识。但是，我们仍然乐意在城市版来探讨一下这个题目，因为，政府运作模式与运作结构的变化，直接影响着城市建设形态。是它，而不是专家的态度和流行时尚，引导着我们城市化的方向，它应该是我们城市化建设过程中最为关心的问题之一。

　　在连云港和青岛的改革中，都着重提到了公开与透明。这两个词是意味深长的：不仅是对政府与民众关系的一种重新定位，也是对未来城市化方向的一种选择，即城市真正回归为民众的城市，城市是要让普通民众生活得更美好———在公开与透明之下，非市场力量就无法任意左右利益分配。比如城市拆迁，什么样的标准是合理的、能给公众和城市可持续发展带来怎样的益处等等问题，就可以看得更清楚一些。城市运作模式与结构如果能够支撑一个保护最广大人民群众利益的目标，就能保证城市建设形态趋向良好。这，才是我们乐意看到的城市化结果。

　　不改革行政审批制度，许多事情就不好办，也办不好

　　中央政府推进审批改革，并没有具体目标和考核机制。但这项涉及广、矛盾多、障碍重重的改革却迅速在全国市、县级政府全面推开。地方政府为什么对审批制度改革如此积极？从江苏省连云港市积极推行审批制度改革的背景或许会找到一些答案。

　　连云港市在改革前的一次调查中发现，某企业一个房地产项目经历了7个审批阶段，101个审批环节，盖了81枚章，历时20个月；某公司一技术改造项目，在设计方案审查环节，仅仅因为厂房窗子的形状问题，企业就跑了十几次，经过4次讨论研究，并找到审批单位负责人私下做工作才获通过；当地城管部门长期向一家私营饭店强行收取每年6000元的“门前三包”费，但从来没有承担过门前清扫，当饭店拒交之后，这个城管部门的人竟将一个长3米、宽4米的大垃圾箱放在饭店门前。

　　调查发现的类似事件总计77起，涉及全市所有拥有行政审批、核准和备案职权的政府部门。当时的市领导说：“发展经济我们用了不少办法，用传统办法治理党风政风也做了很多事情，但效果不理想。行政审批权是一个较明确的抓手，不改革现行的审批制度，许多事情就不好办，也办不好。”

　　3年，行政审批事项削减了一半以上

　　在2000年的4个月内，连云港市召开3次党政联席会议、4次政府常务会、6次领导小组会，作出彻底清理行政审批事项、削减审批项目、简化审批环节、组建统一的行政审批服务中心的决策。提出规范、公开政府办事程序和行为，创建廉洁、效率、服务型政府。

　　改革从削减行政审批事项起步。2000年10月首次将经过严格清理出的1118个行政审批事项削减40％以上，拉开当地政府审批制度改革的序幕。

　　该市第一次搞清了一个地级市行政审批事项的真面目———审批事项包括从中央到地方、条块纵横、权事接连的复杂网络，绝大多数审批事项的依据来自省级政府以上的文件和法律，其中一半以上来自中央政府部门。经过3年的清理，该市行政审批事项削减了一半以上。现有审批事项还有473项，几乎均为国务院和省政府所设。

　　审批中心的建立提高了行政审批效率———项目的平均承诺办理时间由原来的15天以上压缩到不到10天，实际办理时间压缩到4天以内；简化办事环节，将一半不必要的环节清理掉；重新审定审批职能，对49个政府部门申报的职责和科室的职能统一审查，按照一个事项一个部门为主，一个项目在部门内一个科室审批的原则，合并、调整了81项审批职能，大幅度地解决了部门职能交叉问题，消除办事相互扯皮现象；使审批中心的工作人员获得充分授权，由审批窗口人员根据政策审核把关；针对重大审批项目，开辟绿色通道，变事前审批为事后监管。

　　自我挑战传统权力和利益格局

　　连云港市将各种审批事项的办事程序、收费标准、承诺时限、收费依据和项目类型，通过多种渠道公开告知，强力推动所有审批事项进入中心办理，促进行政审批集中化、规范化和公开化。审批服务中心将政府行政审批纳入统一的规范框架内，为审批改革的全面展开和深入拓展搭设了一个重要平台。而它因触及到传统审批制度下政府部门的权力和利益格局，使地方政府在这场改革中受到对传统权力和利益格局突破能力的考验。

　　城市配套费征收管理办公室进入审批中心，是连云港市审批中心对保留收费审批项目规范化管理重点突破的难点之一。城管办在过去长期运行过程中，形成涉及城管、税务、建委、财政、银行等多个部门、与多种审批事项相联系，错综复杂的权、利综合体。连云港市审批中心在市委、市政府的坚决支持下，强力推进相关项目进入审批中心，大力解决以往规费征收中随意减免问题，不仅规范收费标准，还克服了城市建设配套费严重流失的被动局面。2002年，连云港市涉费的建设工程面积比上年减少8万多平方米，城市建设配套费却增收2000多万元。

　　通过3年的努力，连云港市行政审批中心将改革难度很大的规划、建设等部门的审批项目全部纳入审批中心，对车辆管理、房产、国税、地税、供电等部门采取分中心管理。形成了以审批服务中心审批项目为基础，以重大审批项目管理为主线，以分中心项目管理为补充的新型行政审批管理格局，初步实现对政府行政审批项目100％进行统一管理的阶段性目标。

　　外商投资项目审批从28个下降到4个

　　推行重大项目联合审批是连云港市在事权范围内，积极主动自我改造的重要一步。2002年3月，连云港市政府制定《重大行政审批项目联合审批暂行办法》，实行“一条龙”服务，制定出基本建设、技术改造、房地产开发、工业企业注册和外商投资企业联合审批办法。房地产开发审批环节从64个减少到14个，审批时间压缩到68个工作日以内。外商投资项目审批过去涉及28个部门和单位，现在只有4个环节，15个公章就可办理完毕。

　　改革对经济发展的促进作用很明显。2002年，连云港市行政审批服务中心受理联合审批事项153项，以联审会方式办理61项，直接参与协调了80多项经济建设重大项目。2003年上半年，外商在连云港市投资较上年同期增长了两倍。新加坡一家公司在国内三个城市投资建设粮油加工项目，在连云港市的项目领先3个月建成投产，其中行政审批环节的高效规范受到外商赞叹，在连云港追加投资1亿元。

　　不愿改变陈规的阻力依然存在，对改革不能估计过高

　　审批制度改革是一种不多见的自下而上的改革，是对地方政府在自身事权范围自主决策能力、政策推动力、理论创新力的全面考验。它不是政府行政方式的单纯调整，而涉及干部人事、职能划分、财政体制、廉政建设、社会稳定等各个领域的综合改革。

　　行政审批制度改革的深入推进，不可避免地触及政府行政方式。

　　连云港市委某科室有两个人，全年办公经费2000元，包括活动经费、通信费、差旅费，办公室只开通了市话业务，没有电脑，出差经常靠搭车，到处找单位报销住宿费，部门财务室每个月报销一次差旅费，因金额有限，排上几个月都报不上。这个科室2000年根据部门工作计划，搞了两个活动，所需开支上万元，全部通过向企业和有收费来源的部门“化缘”解决。这是一些政府部门运转方式的一个缩影。据了解，该市吃“财政饭”的行政事业单位上百家，但很多部门只能自行解决，财政根本无力负担。这促使有些政府部门千方百计设立审批项目，巧立名目收费。

　　连云港市在审批制度改革推进3年后发现，中介组织薄弱、法律体系不健全，政府公务员没有分流通道，财政体制和干部人事制度存在障碍等更多的问题接踵而至。需要改革的行政管理体制和运行机制，不仅没有因审批改革而减少，反而越来越多地显露出来。尽管地方政府是审批改革的始作俑者，但要达到“小政府、大社会”的终极改革目标，显然有些力不从心。

　　连云港市一位负责人指出：对审批改革不能估计过高，某些部门负责人怕失去权利，不愿改变陈规、思想抵触、行动迟缓，该进中心的项目进不来，该在中心办结的事情拖尾巴，政府部门事难办、难办事的问题没有得到根本解决。

　　随着审批改革的不断深入，地方政府自主作为的空间将日益扩大，社会经济发展对其自主作为的要求也将越来越高，地方政府采取“等靠要”、单靠上级文件和指示过日子的行为模式已经一去不复返了。从这一角度上而言，审批改革为更深层次的行政制度改革洞开一扇大门。