特别策划：城市拆迁中的忧虑与思考(图)

http://www.sina.com.cn 2003年10月22日00:21 人民网

　　随着大规模的城市扩张和旧城改造，拆迁问题愈发凸显，各地发生的拆迁事件让人不禁心生担忧：在经济快速发展的同时，拆迁问题如不妥善解决，必将影响正常的生活秩序和社会稳定，最终成为经济发展的障碍。

“拆迁问题是到了要妥善解决的时候了，如果在实际工作中没有正确对待，处理不好，势必影响正常的生产生活秩序和社会稳定。”10月5日，中共中央党校政法部主任李良栋教授在接受采访时表示。

　　20世纪90年代，伴随着真正大规模的城市扩张和旧城改造，中国经济的迅速崛起开始表现出强烈的城市化渴求：一个个新城的出现，一个个的开发区遍地开花，等等这些都为加快我国城市化进程做出了不可磨灭的贡献。

　　但是在这个时候拆迁问题却愈发凸现了。近些年来，在有些地方拆迁问题已呈白热化趋势。此前，上海周正毅案、安徽老农朱正亮天安门自焚受伤、南京居民翁彪自焚身亡等均涉及房屋拆迁问题。那么是什么原因使我国在城市化进程中奏出了这么不和谐的音符呢？是一些单位拆迁补偿不到位、拆迁安置不落实？还是被拆迁户无理纠缠呢？

　　近年来不断出现的拆迁矛盾和纠纷已经表明，拆迁问题表面上看是一个城建纠纷问题，实际上它已牵涉到法律、政府职能、公众权利等多个方面。

　　据国家信访局研究室朱颖日前透露，在城市拆迁过程中，有的地方政府和部门不能依法行政，态度粗暴；有的还动用黑社会势力，采用恐吓手段，停水、停电，强迫居民进行搬迁，引发了群众的不满。

　　9月19日，国务院办公厅下发《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》（以后简称《通知》），《通知》指出，由于一些单位拆迁补偿不到位、拆迁安置不落实，工作方法不当，造成因城镇房屋拆迁引起的纠纷和集体上访有增加趋势，甚至引发恶性事件，影响正常的生产生活秩序和社会稳定。国务院领导同志对此高度重视，多次做出重要批示，要求有关地方和部门提高认识，关心群众利益，坚持依法行政，认真做好城镇房屋拆迁工作，维护社会稳定。

　　从强烈的政策信息看来：中央已经开始重视从根本上消除动迁纠纷隐患了。》》》全文

　　房屋拆迁问题引起了各界关注，全国各地的拆迁折射出来的问题或许可以用“问题多多积怨深深”来概括。全国各地陆续发生的拆迁事件表明，拆迁问题已到了不得不解决的时候了。

　　土地所有权如何界定？

　　从法律上，国家对公民的房屋和土地的使用权是如何进行界定的？国家对公民的房屋和土地使用权的法律界定相当宽泛：比如《宪法》、《民法通则》、《城市房地产管理法》，以及相当数量的其他法律、规章及政策，均对保护公民私有房屋和土地使用权作了明确的规定。

　　而事实上，《城市房屋拆迁管理条例》在制定对房屋所有权变化的现状上反映并不充分。原来的房屋绝大部分都是单位的公房，其所有权归国家，现在绝大部分住宅的房屋所有权变成了个人的，显然现有的《城市房屋拆迁管理条例》还有进一步修改的必要。

　　《条例》是否违《宪》？

　　目前全国各地强制拆迁公民合法私有房屋的主要依据是国务院制订的《城市房屋拆迁管理条例》，可让人不解的是为什么国务院颁布了该《条例》，还不能有效遏止和解决房屋拆迁纠纷，反而是愈演愈烈呢？这只能让人得出这样的结论：2001年修订的《城市房屋拆迁管理条例》存在问题！

　　“《条例》中存在的最大问题是行政干预过多。”中国社会科学院法学所副所长陈更生在接受采访时说。

　　北京晟智律师事物所律师王晓涛对国务院制订的《城市房屋拆迁管理条例》（下称《条例》）也有质疑。他认为《条例》中有关强制拆迁的规定本身严重违反《宪法》及《立法法》，按照《立法法》第8条规定，涉及对民事基本权利及财产权利的调整只能由基本法律调整。而根据《宪法》第62条之规定，基本法律的制订主体只能为全国人民代表大会。由此看来，《条例》中有关强制拆迁的规定是立法权的严重越位，甚至是滥用。

　　是否有必要出台一部《拆迁法》来促使拆迁行为的规范呢？陈更生认为，拆迁存在的很多问题，并不是出台一部《拆迁法》就能解决的，关键的是我们用什么原则、理念、机制来解决拆迁问题。否则，即便把《城市房屋拆迁管理条例》上升到法律的地位，也只可能造成干打雷不下雨的局面。

　　强制拆迁是否有法律依据？

　　安徽农民朱正亮自焚是因为多次协商未果的房屋拆迁纠纷；在南京发生的翁彪自焚身亡也是因为被强行拆毁家园所致；不久前北京拆迁户大刚的家顷刻之间被夷为平地，等等这些骇人的事件使我们不得不关注这样一个问题：法律如何保护拆迁中居民的财产权、特别是居住权？开发商以雇佣拆迁公司的方式强制处置被拆居民的财产是否有法可依？

　　首先，强制拆迁公民合法私有房屋根本没有基本法律依据可循。相反，却有保护公民合法私有房屋权益的《宪法》及诸多基本法律依据。例如，《宪法》第39条规定：“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。”按《宪法》、基本民事法律及专门法律规范，强制拆迁只能强制被拆迁人依法履行自己与拆迁人在自愿的基础上形成的具有强制约束力的协议义务。北京市目前实际上是在强制被拆迁人与拆迁人签订安置补偿协议方面发挥法外作用。开发商取得的危改资格只是取得了依法与危房所有人订立合同的资格，而法律并未将开发商在此类关系中的买卖合同订立作为特殊主体去界定。

　　更让人欣慰的是这方面的问题已经引起党中央、国务院、中纪委等有关部门的重视，并决心对损害群众利益的行为加大查处和打击力度。不久前，建设部副部长刘志峰表示，要对违规拆迁行为及其腐败分子严查不怠。

　　政府扮演何种角色？

　　在诸多拆迁纠纷中，可以看到，政府或多或少的都起了作用。那么在拆迁中，政府究竟应该扮演什么样的角色呢？

　　记者在采访中了解到，有的地方的拆迁办公室，看上去是一个行使政府权力的机构，摇身一变马上又变成为直接的拆迁人。一套班子，两块牌子，这种定位上的不清楚，再加上在拆迁运作中，有的拆迁行为笼罩上一层社会公共利益的外壳，瞬时变得很冠冕堂皇。这种做法不但损害了老百姓的利益，也使得现在的矛盾越来越突出。》》》全文

　　中央和各地出台措施完善拆迁政策

　　建设部副部长刘志峰说，因动迁问题而使上访增加的原因是多方面的，第一，有的地方政府不顾当地的经济实力，盲目扩大城市建设和拆迁规模，造成拆迁补偿标准不落实，拆迁安置方案不落实。第二，有的部门不依法行政，不依法办事，工作简单粗暴，擅用强制措施。第三，有的开发企业随便降低补偿标准。

　　刘志峰表示，在土地开发、房地产开发和房屋拆迁中间，包括城市规划建设中间，目前确实有大量腐败现象。有些问题还是比较严重的，中央政府、中央纪委对这个问题都十分重视。我们要加大查处和打击力度，一方面加强职业道德教育，加强行风建设，同时对腐败分子、腐败行为给予打击。关于拆迁问题，刘志峰说，动迁是当前群众上访比较多的问题，有些甚至引发了恶性事件。这个问题已引起党中央、国务院的高度重视，国务院领导多次批示要尽快解决。

　　河南省政府办公厅发出紧急通知：要求在今年底前，各地必须出台和公布拆迁管理办法和公布被拆迁房屋货币补偿基准价。通知强调，河南各地要严把拆迁许可证审批关，凡涉及补偿安置的拆迁项目，都须依法取得拆迁许可证，禁止工程指挥部等临时性机构和房屋拆迁管理部门作为拆迁人实施拆迁；对没有拆迁计划和拆迁安置方案，或违反城市规划的拆迁项目，不得发放拆迁许可证。严格按照房地产市场评估价格确定拆迁补偿金额，建立资金审验核实制度，确保拆迁补偿安置资金按时足额发放给被拆迁人。通知规定，对拆迁补偿资金以及被拆迁人安置不落实的严禁实施拆迁。建设单位不能擅自变更规划方案。要防止重复拆迁，增加群众负担，引发社会矛盾。

　　江苏省委办公厅、省政府办公厅日前通过《有关认真做好城镇房屋拆迁工作的通知》，向社会公布城镇房屋拆迁的若干新政策。通知指出在拆迁中“不能强制实行单一货币补偿”、“先裁决方可强制拆迁”、“决不能动辄把公安政法机关推到第一线”，并要求地方政府改进工作方法，切实维护群众合法权益。

　　山东省发布紧急通知拆迁补偿数额必须公开

　　9月25日，山东省政府办公厅发布了《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》。根据通知要求，山东省的房屋拆迁补偿数额必须公开，拆迁中也不能以停水停电甚至动用警力相威胁，而且严禁在经济实力不足的情况下盲目拆迁。

　　山西省《城市房屋拆迁条例》在全省十届人大常委会第六次会议上通过，该条例将城市弱势群体列入保护范围，给予政策上的优惠待遇。此《条例》将于2004年1月1日起实施。《条例》中规定，享受城市最低生活保障待遇的被拆迁人，仅有一处住房且被拆迁房屋建筑面积小于45平方米、实行产权调换的，拆迁人应提供建筑面积不小于45平方米的成套住宅作为安置用房，安置用房45平方米以内的部分不结算差价，超过45平方米的则按市场价格结算。这样，既保证了弱势群体居住条件的改善，又不增加其经济负担。

　　相关评论

　　被安徽五河县委称为“为民办实事工程，是县城的标志性形象工程”的大型豪华广场刚刚进入实施阶段，被拆迁令逼得惶恐不安的190多户居民便已怨声载道。面临被强行拆迁，而政府补贴的安家费根本无法安家，100多户贫困户的生活变得雪上加霜。政府为什么敢于在给拆迁户很少的钱、拆迁户住房还没有着落的情况下，就用大铲车摧毁民宅，一下子制造了这么多流浪者？

　　笔者认为：在“经营城市”活动中，拆迁户也是一种市场主体和利益主体。所谓“市场主体”，意思是说他们在和政府签订拆迁协议时，应被当成一般情况下商业合作、市场交易中合作或交易的一方来加以尊重，包括尊重其对利益以及利益预期的独立判断，尊重其自愿交易的自由。假如拆迁户不同意交易，说明协议存在某些不公平，唯一的解决途径是调整交易双方的利益分配。所谓“利益主体”，意思是说拆迁户的私人财产和现实利益受法律包护，包括政府在内的任何人不得以任何理由进行掠夺和侵占。

　　在因拆迁而发生的种种悲剧后，人们可以指责拆迁队伍人员素质太差，也可以反思社会协调机制缺失不力，当然，还可以有其他种种反思。但笔者认为，公民向政府讨价还价的权利常常受到漠视甚至被粗暴地剥夺，很大程度上是导致惨祸发生的根本原因。

　　相比于理性而言，极端现象更能引起公众和政府的注意。可能有些时候，公众的舆论也有意无意地推动了非理性行为。车辆出了问题制造商不闻不问，那就当街砸了车；医疗纠纷院方不负责，那就暴力伤害医生；还有那些跳楼讨要工资、因孩子读不起大学而自杀之类的事件，都在以一种非理性的方式表达抗议，不满；都在以一种伤及自我甚至他人的方式维护权利。

　　相对政府和开发商来说，拆迁户是弱势群体，他们中的贫困者更是弱中之弱。作为政府部门，理应多从他们的切身利益和实际困难来考虑问题，合理弥补他们因拆迁而受到的损失，保障他们的合法权益。同时，在拆迁工作中，耐心细致地做好工作，杜绝暴力、野蛮事件的发生，只要坚持群众利益无小事，相信老百姓一定会通情达理，支持政府的工作。保护公民的合法权益不受侵害，是政府的本分和职责，希望恶性事件不再发生。

　　本来，一处房屋根据其所处地段和房屋使用年限，必定有一个相对客观的估价。但如果遇上拆迁，补偿的价格标准往往大大低于房屋的实际价格。这就导致一个问题：拆迁人用低廉的价格，强行换取价格较高地段的房屋。如果被拆迁人不同意，就会有政府部门或者司法部门来强制执行。价格之间的巨大差异，一方面，促使开发商以各种建设名义掠夺居民的房屋；另一方面，也使得拆迁过程中被拆迁人因为价格差太大而和拆迁人或者政府部门对抗。当居民面临失去作为基本生活资料的住房的威胁时，以死抗议也就自然而然了。

　　***附：城市房屋拆迁管理条例***

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