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建立和完善领导干部引咎辞职制度的思考

http://www.sina.com.cn 2003年10月28日04:38 青岛新闻网-青岛日报

  鲁义

  中央批准颁发《深化干部人事制度改革纲要》以来,干部人事制度改革进入了全面规划、整体推进的新阶段。各地以解决能上能下为重点,大胆探索,积极推行新的改革措施,其中最引人注目的就是实行引咎辞职制度。在解决领导干部“下”的方面,引咎辞职制度已成为在全国推行层次最高、范围最广、影响面最大的改革措施之一。

  一、建立引咎辞职制度的重要意义

  1、建立引咎辞职制度有利于畅通干部“下”的渠道。改革开放以来,干部人事制度改革始终把“能下”作为一条主线,先后通过建立干部退休制度,调整不称职和不胜任现职干部,实行干部实绩考核等措施,在推动干部“下”的方面取得了一定进展。建立和实行领导干部引咎辞职制度,将作为解决干部能上不能下问题的切入点和突破口,畅通干部“下”的渠道,推动能上能下用人机制的建立和完善。

  2、建立引咎辞职制度有利于建设符合“三个代表”重要思想要求的高素质干部队伍。要保证党的路线方针政策的贯彻落实,保证党和国家的长治久安,保证党同人民群众始终保持血肉联系,保证我们的事业与时俱进,实现经济发展、政治清明、文化繁荣、社会安康,首先要建设一支高素质干部队伍。建立引咎辞职制度就是通过有效的机制淘汰那些品德不好、能力不强、威信不高、为政不廉的干部,从而确立正确的用人导向,增强广大干部的责任感、紧迫感和危机感,激励干部加强学习,提高能力,奋发工作,为党和人民掌好权、服好务、尽好责。

  3、建立引咎辞职制度有利于实现干部工作的民主化。由于体制上的弊端,长期以来干部工作被神秘化,人民群众丧失了对干部工作的知情权、参与权、选择权和监督权,导致干部只对上负责而不对下负责。建立引咎辞职制度,明确了干部对人民群众所承担的“政治责任”,而且将这种“政治责任”通过制度的形式固定下来,使民意成为强化对干部监督的有效机制,成为决定干部去留的重要因素。一旦干部的作为失当或没有作为引起群众强烈不满,失去民心,就可以通过一定的程序,让干部引咎辞职。

  4、建立引咎辞职制度也有利于加快干部工作法制化建设步伐。建立健全干部人事管理的法规制度,从根本上遏制用人上的不正之风和腐败现象,实现干部工作的科学化、法制化,是深化干部制度改革的一项基本目标。各地各部门对建立引咎辞职制度的探索实践,顺应了广大群众要求加快干部工作法制化建设的迫切愿望,也体现了《深化干部人事制度改革纲要》的基本精神,有利于建立和完善干部“下”的推进机制,解决领导干部“终任制”的问题,促进领导干部队伍的新陈代谢和新老交替。

  二、建立引咎辞职制度必须研究的主要内容

  1、引咎辞职制度的功能定位。在我国,由于受“官本位”、“上荣下辱”等封建思想的影响和计划经济体制带来的弊端,导致干部在“下”的方面缺乏良好的社会氛围和退出机制,不仅相形见绌的干部“下”不来,就连工作和生活中存在明显过失的不称职、不胜任现职的干部也难以从领导岗位上“下来”。建立引咎辞职制度,可以形成一种完善的机制,使有过失的干部的“下”成为“必须”。首先,把引咎辞职用制度的形式固定下来,凡是出现引咎辞职情形之一的,应主动辞职;其次,对应引咎辞职而拒不辞职的,采取组织措施,责令辞职乃至免职;第三,凡已构成撤职以上处分的,在组织作出处理之前,不允许引咎辞职,以防止逃脱责任。

  2、引咎辞职者的适用范围。解决干部“下”的问题,是一个复杂的系统工程,需要统筹考虑、逐步推进。建立引咎辞职制度,让没有工作能力、工作失误或渎职的直接责任人从领导干部的岗位中“走”下来,这本身就是很大的突破,较前几年一些地方试行的待岗制进了一步,作为一种探索,应予以支持。若建立规范性的法规制度,引咎辞职范围的界定必须科学合理。从引咎辞职本身的功能看,引咎辞职者的“过失”没有违法,只是从“道义”上承担“政治责任”,这种“政治责任”方面出现的“过失”,不应是直接责任者所为。显然,引咎辞职主要是指非直接责任人。在我国,其范围可界定为各级党政机关的领导班子成员。

  3、引咎辞职者的“责任”认定办法。引咎辞职制度能否顺利实施,关键取决于能否建立科学合理的认定标准和完善的考核监督体系。认定是否应引咎辞职的标准不一定多,关键要具有可操作性。从各地试点探索的情况看,有三种方式比较易于对干部进行责任认定:一是硬性的指标规定。通过这样的规定,可以使那些失职、渎职的干部不得不引咎辞职。二是个人的责任承诺。个人的承诺是能否胜任领导工作的最低限度,如果没有实现承诺,引咎辞职便顺理成章。三是群众的满意度。群众对干部的优劣和是非功过看得最清楚,也最有发言权。群众不满意的干部无法代表大多数群众利益,实际上已丧失了领导权。

  4、引咎辞职后的主要去向。上世纪90年代中期,青岛市是在全国较早探索试行待岗制的地区。这是干部从领导岗位上体面“下”来的一种过渡。由于待岗后干部的安置仍难以解决,导致这种改革措施缺乏生命力,无法在全国推广。要建立和推行引咎辞职制度,避免重蹈待岗制的覆辙,就必须以创新的思路解决引咎辞职干部的安置问题。从目前的情况看,可供采取方式无非是降职任用、留级降职、改任非领导职务、离岗培训、离岗退养和提前退休等。但从实践中看,除离岗退养和提前退休比较适合年龄大的同志外,其它措施却因种种原因难以实行。因此,应突破安置干部由国家包下来的传统思维方式,积极支持各地大胆探索,采取给予一次性经济补偿、建立干部风险保障机制等措施,加大政策引导和利益驱动的力度,鼓励引咎辞职的干部走向社会,自主择业,各展其才,各得其所。

  三、建立引咎辞职制度应注意的几个问题

  1、要避免通过官官相护掩盖真相。随着社会主义市场经济的建立和发展,任何单位的上下级间除工作关系外,还存在一些利益关系。实行引咎辞职后,上下级之间的利益关系更加密切,下级的问题很可能决定上级的去留。为了逃避责任,作为小利益集团就容易形成同盟,采取欺上瞒下等手法,力图大事化小、小事化了。实行引咎辞职制度,必须建立和完善的监督机制,特别要加强舆论监督和群众监督,扩大干部工作的透明度,否则,实行引咎辞职只是纸上谈兵。

  2、要避免通过引咎辞职易地做官。目前,有的地方为使引咎辞职者顺利“下”来,作出了只要不违法,“可轮岗或改任非领导职务”的规定。而多数地方在出台的引咎辞职制度中,没有不得易地做官的限制。这无疑为部分工作能力不强、但社会关系复杂的人留下了可钻的空子。很可能会出现在一个地方不好好干,却因为“勇于”引咎辞职,被“轮岗”到更好的岗位。这种引咎辞职的实质是作秀,操作者可以通过制造轰动效应,获取荣誉;辞职者可以易地做官,另谋高就。为防止类似的事情发生,必须在引咎辞职制度中有不得对引咎辞职者在同一级别上安排领导职务等限制性条款,以杜绝易地做官现象的发生。

  3、要避免通过引咎辞职逃避法律责任。引咎辞职制度所具有的功能是有限的,其本身不是一种纪律处分,因而也容易出现通过引咎辞职的办法逃避应承担的违法乱纪责任。在干部引咎辞职的过程中必须严格审查当事人是否违犯党纪国法。对存在违犯党纪国法者,在其问题没有查清前,或已查出存在的违法违纪问题尚未处理的,不能引咎辞职,以预防个别严重违法违纪者利用引咎辞职逃避法律制裁和有关处罚。

  4、要避免通过消极工作回避矛盾。从各地推行的引咎辞职制度看,硬性指标的规定便于考核,但由于对干部压力过大,也容易产生负面影响,导致部分干部出现“不求有功,但求无过”的消极态度。因此,在实行引咎辞职制度的同时,必须建立相应的激励约束机制,使领导干部的责、权、利相统一,既要大力提拔为党和人民作出贡献的优秀干部,又要及时调整为个人利益明哲保身的不称职干部,充分调动广大干部埋头苦干、奋发工作的积极性、主动性和创造性。


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